مناطق آزاد ایران از دهه ۱۳۷۰ با هدف جذب سرمایه، توسعه صادرات و پیوند اقتصاد ملی با تجارت جهانی شکل گرفتند. اما در گذر زمان، تحریم‌ها، ضعف سیاست‌گذاری و گسترش بی‌ضابطه این مناطق، فاصله‌ای آشکار میان فلسفه وجودی و عملکرد واقعی آن‌ها ایجاد کرده است؛ فاصله‌ای که امروز پرسش‌های جدی درباره جایگاه و کارکرد این مناطق در اقتصاد ملی برانگیخته است.

به گزارش سرمایه فردا، مناطق آزاد در ایران بیش از سه دهه است که به‌عنوان یکی از ابزارهای سیاست‌گذاری اقتصادی مطرح‌اند. این مناطق قرار بود با کاهش موانع اداری و مالی، به سکوی پرتاب اقتصاد ملی تبدیل شوند؛ اما تجربه عملی نشان داده است که کارکرد آن‌ها همواره تحت تأثیر شرایط کلان سیاسی و اقتصادی کشور تغییر کرده و از اهداف اولیه فاصله گرفته است. امروز، مناطق آزاد نه‌تنها محل بحث درباره توسعه صادرات و جذب سرمایه‌اند، بلکه به عرصه‌ای برای مناقشه در باب کارآمدی، عدالت اقتصادی و حتی شفافیت مالی بدل شده‌اند.

بررسی تاریخچه مناطق آزاد در ایران نشان می‌دهد که این ابزار توسعه‌ای همواره تحت تأثیر متغیرهای کلان سیاسی، اقتصادی و نهادی کشور قرار داشته و از همین رو، کارکرد آن بارها دستخوش تغییر شده است. پس از پایان جنگ تحمیلی و آغاز دوره بازسازی در اوایل دهه ۱۳۷۰، ضرورت یافتن راهکارهایی برای جبران عقب‌ماندگی‌های زیرساختی، جذب سرمایه و افزایش صادرات غیرنفتی به یکی از اولویت‌های سیاست‌گذاری اقتصادی کشور تبدیل شد. در این فضا، مناطق آزاد به‌عنوان یکی از ابزارهای مکمل سیاست توسعه مطرح شدند. هدف اصلی از ایجاد این مناطق، فراهم‌کردن محیطی متفاوت از سرزمین اصلی برای فعالیت‌های اقتصادی بود که در آن مقررات ساده‌تر، مشوق‌های مالیاتی گسترده‌تر و ارتباطات خارجی تسهیل‌شده‌تر باشد. نقطه عطف شکل‌گیری مناطق آزاد در ایران، تصویب «قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری–صنعتی جمهوری اسلامی ایران» در سال ۱۳۷۲ بود. این قانون، چارچوب حقوقی لازم برای ایجاد و اداره مناطق آزاد را تعیین کرد و بر اساس این قانون، نخستین مناطق آزاد کشور شامل کیش، قشم و چابهار شکل گرفتند. انتخاب این مناطق عمدتاً بر مبنای موقعیت جغرافیایی، دسترسی به آب‌های آزاد و ظرفیت‌های بالقوه تجاری و ترانزیتی صورت گرفت.

در سال‌های ابتدایی فعالیت این مناطق، تمرکز سیاست‌گذاران بر ایجاد زیرساخت‌ها و جلب اعتماد فعالان اقتصادی بود. معافیت‌های مالیاتی بلندمدت، تسهیل ورود و خروج کالا، آزادی نسبی در نقل‌وانتقال ارز و ساده‌سازی فرآیندهای اداری از جمله ابزارهایی بودند که برای افزایش جذابیت مناطق آزاد به‌کار گرفته شدند. این سیاست‌ها در کوتاه‌مدت به رونق نسبی برخی فعالیت‌های اقتصادی، به‌ویژه در حوزه گردشگری و خدمات، انجامید. با این حال، از همان ابتدا نشانه‌هایی از عدم توازن میان اهداف تولیدی و فعالیت‌های وارداتی در عملکرد مناطق آزاد مشاهده شد. با گسترش تجربه مناطق آزاد در دهه ۱۳۸۰، تعداد این مناطق افزایش یافت و مناطق جدیدی مانند ارس، انزلی و اروند به مجموعه مناطق آزاد کشور افزوده شدند. توسعه کمی مناطق آزاد، با این هدف توجیه می‌شد که این مناطق می‌توانند به محرک توسعه مناطق مرزی و کمترتوسعه‌یافته تبدیل شوند. با این وجود، هم‌زمان با افزایش تعداد مناطق آزاد، انتقادهایی نسبت به کارآمدی آن‌ها مطرح شد. بسیاری از منتقدان معتقد بودند که مناطق آزاد بیش از آنکه به تولید و صادرات غیرنفتی کمک کنند، به مسیرهایی برای واردات کالا و فعالیت‌های غیرمولد تبدیل شده‌اند.

چالش‌های جدی‌ مناطق آزاد

در دهه ۱۳۹۰، مناطق آزاد با چالش‌های جدی‌تری مواجه شدند. تشدید تحریم‌های اقتصادی، محدودیت‌های بانکی و کاهش دسترسی به سرمایه خارجی، تحقق اهداف اولیه این مناطق را دشوارتر کرد. در چنین شرایطی، برخی مناطق آزاد برای بقا و ادامه فعالیت، به سمت فعالیت‌های داخلی و کم‌ریسک‌تر سوق یافتند که فاصله میان مأموریت‌های قانونی و عملکرد واقعی آن‌ها را افزایش داد. این دوره را می‌توان زمان بروز شکاف آشکار میان فلسفه وجودی مناطق آزاد و کارکرد عملی آن‌ها دانست. در همین دهه، بحث درباره گسترش بیشتر مناطق آزاد نیز شدت گرفت. پیشنهاد ایجاد مناطق آزاد جدید، همواره با موافقت دولت‌ها و مخالفت بخش قابل توجهی از کارشناسان همراه بود. موافقان، مناطق آزاد را ابزاری برای توسعه منطقه‌ای، ایجاد اشتغال و افزایش ظرفیت‌های تجاری می‌دانستند، در حالی که مخالفان نسبت به پیامدهای منفی گسترش بی‌ضابطه این مناطق، از جمله کاهش درآمدهای مالیاتی، تضعیف تولید داخلی و افزایش ریسک‌های جرایم مالی هشدار می‌دادند.

به نظر می رسد با در نظر گرفتن معافیت‌های مالیاتی، تسهیل مقررات گمرکی و آزادی نسبی در جذب سرمایه، تلاش شده این مناطق را به کانون‌های رشد اقتصادی و پیونددهنده اقتصاد ملی با تجارت جهانی تبدیل کند. با این حال، جایگاه مناطق آزاد در ساختار اقتصادی کشور همواره محل بحث و مناقشه بوده است. منتقدان معتقدند که مناطق آزاد در عمل از اهداف اولیه خود فاصله گرفته و بیش از آنکه به توسعه صادرات و تولید کمک کنند، به مراکز واردات، سوداگری زمین و بعضاً فعالیت‌های غیرشفاف تبدیل شده‌اند. در مقابل، مدافعان این مناطق تأکید می‌کنند که ناکامی‌ها ناشی از ضعف سیاست‌گذاری کلان و محدودیت‌های محیطی اقتصاد ایران است، نه ماهیت مناطق آزاد این دوگانه‌سازی، اگرچه بخشی از واقعیت را بازتاب می‌دهد، اما مانع از تحلیل دقیق‌تر جایگاه مناطق آزاد می‌شود.

مناطق آزاد نه ذاتاً راه‌حل‌اند و نه ذاتاً مسئله؛ بلکه کارکرد آن‌ها تابعی از بستر نهادی، اقتصادی و حقوقی کشور است. از سوی دیگر، همین شرایط خاص باعث می‌شود مناطق آزاد نقشی مضاعف پیدا کنند؛ نقشی که گاه فراتر از ظرفیت طراحی‌شده آن‌هاست. به بیان دیگر، مناطق آزاد در ایران همزمان بار انتظارات توسعه‌ای و فشارهای ساختاری اقتصاد ملی را بر دوش می‌کشند. جایگاه مناطق آزاد در اقتصاد ملی را می‌توان در تقاطع سه کارکرد اصلی تحلیل کرد؛ کارکرد توسعه‌ای، کارکرد تنظیمی و کارکرد سیاسی–اقتصادی. از منظر توسعه‌ای، مناطق آزاد قرار است موتور صادرات، جذب سرمایه و انتقال فناوری باشند.