سه شنبه ۱۳ آبان ۱۴۰۴
دولت چهاردهم با انتشار اصلاحیه‌ای بر عملکرد سال نخست برنامه هفتم توسعه، بسیاری از اهداف کلان اقتصادی را تعدیل کرد؛ اقدامی که بیش از آنکه بازنگری باشد، نشانه‌ای از ناتوانی در تحقق چشم‌انداز توسعه است
به گزارش سرمایه فردا، در حالی‌که برنامه هفتم توسعه به‌عنوان ستون فقرات اقتصاد آینده معرفی شده بود، اصلاحیه اخیر سازمان برنامه و بودجه نشان می‌دهد که رشد اقتصادی، بهره‌وری، اشتغال و صادرات، همگی با کاهش چشمگیر مواجه شده‌اند. این عقب‌نشینی، نه‌تنها اعتماد عمومی را خدشه‌دار کرده، بلکه نشان می‌دهد که برنامه‌ریزی اقتصادی در ایران، فاقد انسجام نهادی و اراده اجرایی است. اگر دولت به‌جای حذف اهداف، مسیرهای جایگزین طراحی می‌کرد، می‌توانست هم واقع‌گرایانه عمل کند و هم برنامه را زنده نگه دارد.
در سکوتی که بیشتر به عقب‌نشینی شباهت دارد تا بازنگری، دولت چهاردهم با انتشار سندی رسمی تحت عنوان «عملکرد سال نخست قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت» عملاً نشان داد که بسیاری از اهداف کلان توسعه‌ای کشور، نه‌تنها دور از دسترس، بلکه از اساس قابل اجرا نیستند. در این سند، سازمان برنامه و بودجه پیشنهاد داده است تا رشد اقتصادی سالانه از ۸ درصد به ۲.۵ درصد کاهش یابد؛ عددی که بیش از آنکه اصلاح باشد، اعترافی است به شکست در تحقق وعده‌های انتخاباتی و ناتوانی در مدیریت ساختار اقتصادی.
همزمان، رشد بهره‌وری نیز از ۲.۸ درصد به ۰.۵ درصد تقلیل یافته و هدف‌گذاری اشتغال سالانه از یک میلیون نفر به ۳۰۰ هزار نفر کاهش یافته است. صادرات غیرنفتی که قرار بود با جهشی ۲۳ درصدی همراه باشد، حالا با پیشنهاد ۸.۸ درصدی مواجه شده و سهم بودجه عمرانی از بودجه عمومی نیز از ۲۵ درصد به ۱۲ درصد تقلیل یافته است. حتی بند مربوط به کاهش فرسایش خاک، که نمادی از توجه به توسعه پایدار بود، در اصلاحیه پیشنهادی حذف شده است.
این عقب‌نشینی‌ها، در حالی صورت گرفته که دولت، برنامه هفتم توسعه را ستون فقرات اقتصاد آینده معرفی کرده بود. اما حالا، با گذشت یک‌سال‌ونیم از ابلاغ برنامه، همان نهادی که مسئولیت اجرای آن را برعهده دارد، به‌صراحت اعلام می‌کند که بخش قابل توجهی از آن غیرقابل تحقق است. این تناقض، نه‌تنها اعتماد عمومی را خدشه‌دار می‌کند، بلکه نشان می‌دهد که درک دقیقی از ظرفیت اجرایی در اقتصاد وجود ندارد یا دولت در مواجهه با واقعیت‌های اقتصادی، ناگزیر به عقب‌نشینی شده است.
مسئله فراتر از اصلاح عددهاست؛ وقتی دولت به‌جای بازنگری در سازوکارهای اجرایی، صرفاً به تعدیل اهداف بسنده می‌کند، عملاً نشان می‌دهد که برنامه توسعه‌ای کشور فاقد فرماندهی، انسجام و اراده اجرایی است. عملکرد جزیره‌ای نهادهای اقتصادی، نبود وحدت رویه، و فقدان سازوکارهای نظارتی مؤثر، همه و همه به این نتیجه منتهی شده‌اند که برنامه هفتم توسعه، بیش از آنکه نقشه راه باشد، به مجموعه‌ای از آرزوهای کاغذی بدل شده است.
آنچه امروز به‌عنوان اصلاحیه برنامه هفتم توسعه ارائه شده، بیش از آنکه بازنگری در سیاست‌گذاری باشد، نشانه‌ای است از عقب‌نشینی دولت از چشم‌انداز توسعه. و وقتی دولتی از رشد عقب می‌نشیند، باید پذیرفت که توسعه نیز دیگر در دستور کار نیست بلکه در حاشیه‌ای از ابهام، تعلیق و بی‌عملی رها شده است.
در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته و حتی در حال توسعه، برنامه‌های کلان اقتصادی هرگز به‌عنوان اسناد صرفاً آرمانی یا تبلیغاتی تلقی نمی‌شوند، بلکه به‌مثابه ستون فقرات سیاست‌گذاری عمومی، همواره در مدار اجرا باقی می‌مانند حتی اگر تحقق کامل آن‌ها در بازه زمانی مشخص ممکن نباشد. تفاوت در رویکرد این کشورها نه در میزان منابع، بلکه در نوع مواجهه با چالش‌هاست؛ آن‌ها به‌جای کنار گذاشتن برنامه، آن را با سناریوهای جایگزین، مسیرهای اصلاحی و بازنگری‌های دوره‌ای تطبیق می‌دهند.
در مدل‌های موفق توسعه، برنامه‌ریزی اقتصادی یک فرآیند زنده و پویا است؛ نه سندی ایستا که با اولین مانع، به بایگانی سپرده شود. دولت‌ها در مواجهه با بحران‌های مالی، رکود جهانی، یا تحولات ژئوپلیتیک، به‌جای حذف اهداف، آن‌ها را در قالب سناریوهای واقع‌گرایانه بازتعریف می‌کنند. برخی کشورها حتی برای هر هدف کلان، سه سطح سناریو طراحی می‌کنند؛ خوش‌بینانه، محتاطانه و بحرانی. این انعطاف‌پذیری، نه‌تنها مانع از فروپاشی برنامه می‌شود، بلکه اعتماد عمومی را نیز حفظ می‌کند.
در ایران اما، آنچه در اصلاحیه برنامه هفتم توسعه دیده می‌شود، نه بازنگری سناریویی، بلکه عقب‌نشینی از اصل برنامه‌ریزی است. کاهش اهداف رشد، اشتغال، صادرات و بودجه عمرانی، بدون ارائه مسیر جایگزین یا سناریوی تطبیقی، به معنای کنار گذاشتن برنامه است نه اصلاح آن. این رفتار، نه‌تنها نشان‌دهنده ضعف در برنامه ریزی اقتصادی است، بلکه پیامدهای سنگینی برای انسجام نهادی، اعتماد عمومی و سرمایه‌گذاری بلندمدت خواهد داشت.
اگر دولت به‌جای حذف اهداف، مسیرهای جایگزین برای تحقق تدریجی آن‌ها طراحی می‌کرد، می‌توانست هم واقع‌گرایانه عمل کند و هم برنامه را زنده نگه دارد. اما وقتی اصلاح به معنای تقلیل و حذف باشد، دیگر نمی‌توان از برنامه توسعه سخن گفت؛ بلکه باید از شکست در برنامه‌ریزی یاد کرد.
در نهایت، توسعه نیازمند استمرار، انعطاف و تعهد است. کشورهایی که به رشد پایدار دست یافته‌اند، نه با حذف برنامه‌ها، بلکه با بازآفرینی آن‌ها در مواجهه با واقعیت‌ها موفق شده‌اند. ایران نیز اگر می‌خواهد از چرخه عقب‌نشینی خارج شود، باید برنامه را نه به‌عنوان سندی تبلیغاتی، بلکه به‌عنوان نقشه‌ای زنده و قابل اصلاح بازتعریف کند—نقشه‌ای که حتی در مسیرهای دشوار، راهی برای پیشرفت باقی می‌گذارد.
برنامه توسعه‌ای در هر کشور، نقشه راهی است برای عبور از وضعیت موجود به وضعیت مطلوب؛ سندی که نه‌تنها جهت‌گیری‌های کلان اقتصادی را تعیین می‌کند، بلکه به‌عنوان چارچوبی برای تخصیص منابع، اولویت‌گذاری پروژه‌ها، و هماهنگی میان نهادهای اجرایی عمل می‌کند. در غیاب چنین برنامه‌ای، اقتصاد به مجموعه‌ای از تصمیمات پراکنده و واکنشی بدل می‌شود که نه انسجام دارد، نه قابلیت ارزیابی.
در اقتصادهای موفق، برنامه توسعه‌ای نقش قطب‌نما را ایفا می‌کند؛ یعنی حتی اگر مسیر پرچالش باشد، جهت حرکت مشخص است. این برنامه‌ها با تعیین اهداف کمی و کیفی، امکان سنجش عملکرد دولت را فراهم می‌کنند و به سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی سیگنال می‌دهند که کشور در چه مسیری حرکت می‌کند. از سوی دیگر، برنامه توسعه‌ای بستری برای گفت‌وگوی اجتماعی میان دولت، بخش خصوصی و جامعه مدنی است؛ چرا که اهداف آن، به‌صورت عمومی اعلام می‌شود و همه ذی‌نفعان می‌توانند در تحقق آن مشارکت داشته باشند.
در ایران، برنامه‌های توسعه‌ای همواره نقش تعیین‌کننده‌ای در سیاست‌گذاری اقتصادی داشته‌اند؛ از اصلاح ساختار بودجه گرفته تا توسعه زیرساخت‌ها، کاهش فقر، افزایش اشتغال و ارتقای بهره‌وری. اما زمانی که دولت به‌جای اجرای برنامه، آن را تعدیل یا کنار می‌گذارد، نه‌تنها مسیر توسعه نامشخص می‌شود، بلکه اعتماد عمومی به سیاست‌گذاری نیز آسیب می‌بیند. در چنین شرایطی، بودجه‌ریزی، سرمایه‌گذاری، اشتغال‌زایی و حتی سیاست‌های رفاهی، بدون پشتوانه راهبردی باقی می‌مانند و کشور در چرخه‌ای از تصمیمات کوتاه‌مدت گرفتار می‌شود.
بنابراین، حفظ برنامه توسعه‌ای حتی در صورت نیاز به اصلاحات و بازنگریضروری است. این برنامه باید به‌عنوان سندی زنده و قابل تطبیق با شرایط اقتصادی، سیاسی و اجتماعی کشور باقی بماند. حذف یا تقلیل آن، به معنای انکار ضرورت توسعه است؛ و توسعه، اگر از دستور کار خارج شود، اقتصاد نیز دیر یا زود از مسیر پایداری خارج خواهد شد.
در حالی‌که بودجه سال ۱۴۰۴ با کسری بی‌سابقه و وابستگی خطرناک به اوراق بدهی مواجه شد، دولت اکنون در حال تدوین بودجه ۱۴۰۵ با ساختاری جدید است؛ ساختاری دوگانه شامل لایحه منابع و مصارف و لایحه مستقل احکام دائمی. این تغییر شکلی، اگرچه با هدف چابک‌سازی و کاهش حجم لایحه انجام می‌شود، اما در بطن خود با پیچیدگی‌های فنی، نبود هماهنگی و کاهش شفافیت مواجه است. تجربه بودجه امسال نشان داد که خوش‌بینی غیرواقعی در برآورد منابع، رشد بی‌ضابطه هزینه‌های جاری، نبود پیوست‌های اجتماعی و زیست‌محیطی، و ضعف در ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها، مسیر مالی کشور را به بن‌بست کشانده‌اند.
پیش بینی شده بودجه سال جاری تقریبا هزار میلیارد تومان تا پایان سال کسری خواهد داشت، اما در شرایطی که تکیه بیش از حد به انتشار اوراق مالی در سال‌های اخیر خود به یکی از عوامل تشدید بدهی دولت تبدیل شده عملا دولت در تامین اعتبار مشکل خواهد داشت، بنابراین بودجه جدید نه‌تنها یک فرآیند فنی، بلکه آزمونی برای بازتعریف سیاست‌گذاری مالی کشور خواهد بود که در آن به جای تورم زایی باید ثبات اقتصادی هدف گذاری شود.
بر اساس مصوبه دولت و مجلس، بودجه سال آینده در دو قالب مجزا تدوین می‌شود؛ نخست، لایحه اصلی شامل جداول منابع و مصارف و دوم، لایحه‌ای مستقل برای احکام دائمی و تکرارشونده که در بودجه‌های سنواتی پیشین به‌صورت پراکنده تکرار می‌شدند. این تفکیک، به گفته کارشناسان سازمان برنامه و بودجه، با هدف چابک‌سازی فرآیند تصویب، کاهش حجم لایحه و جلوگیری از تکرار احکام مشابه در سال‌های آینده انجام می‌شود.
بررسی‌های کارشناسی برای اجرای این طرح از هفته گذشته آغاز شده و جلسات مشترکی میان نمایندگان دستگاه‌های اجرایی، کارشناسان بودجه‌ای و مرکز پژوهش‌های مجلس در حال برگزاری است. پیش‌نویس اولیه لایحه احکام دائمی نیز تهیه شده و در اختیار دستگاه‌ها قرار گرفته تا نظرات خود را برای نهایی‌سازی آن ارائه دهند. هرچند در بودجه ۱۴۰۴ اخیرا دولت اعلام کرده که بخشی از احکام بودجه قابلیت اجرا ندارد و این خود یک خلا بزرگ است که بعد از تدوین احکام تازه دولت متوجه می شوند کدام احکام قبلیت اجرا ندارد، البته برخی از مسئولان همواره نسبت به تغییرات احکام توسط نمایندگان گلایه مند هستند و همین موضوع را عامل غیر قابل اجرا شدن احکام می دانند.
با این حال، تنظیم لایحه‌ای مستقل برای احکام ثابت، پیچیدگی‌های فنی خاص خود را دارد. بسیاری از این احکام، هرچند در ظاهر دائمی‌اند، اما شامل اعداد و مقادیر متغیر هستند مانند سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی یا نرخ ارز کالاهای اساسی. همین موضوع باعث شده کارشناسان نسبت به بروز ابهام در هماهنگی میان دو لایحه هشدار دهند. دولت نیز برای رفع این نگرانی‌ها، قصد دارد پیش از ارائه رسمی لایحه، جلسات فشرده‌ای با کمیسیون برنامه و بودجه مجلس برگزار کند.
مطابق برنامه‌ریزی‌ها، دولت موظف است لایحه بودجه ۱۴۰۵ را تا ابتدای دی‌ماه به مجلس ارائه کند. جداول اصلی بودجه شامل درآمدها، هزینه‌ها و منابع تأمین مالی پس از تصویب در هیأت وزیران به مجلس ارسال خواهد شد. در کنار آن، لایحه احکام دائمی نیز به‌صورت مستقل اما همزمان تقدیم مجلس می‌شود.
هدف نهایی از این تغییرات، به گفته کارشناسان خارج از دولت، چابک‌سازی نظام بودجه‌ریزی و تمرکز بیشتر بر سیاست‌های اجرایی و منابع واقعی است. چراکه در سال‌های گذشته، تکرار تبصره‌های مشابه و احکام پراکنده باعث طولانی شدن فرآیند تصویب و افزایش حجم لایحه شده بود. حالا با جداسازی احکام ثابت، انتظار می‌رود بررسی بودجه در مجلس با سرعت بیشتری انجام شود. هرچند برخی ناظران هشدار می‌دهند که این تفکیک ممکن است به کاهش شفافیت بودجه سالانه منجر شود. از طرف دیگر اما و اگرهای زیادی در بودجه ۱۴۰۴ وجود دارد و سازمان برنامه و بودجه نیز هنوز گزارش عملکردی ارائه نکرده است.
بودجه سال ۱۴۰۵ نخستین بودجه‌ای خواهد بود که با ساختاری دوگانه تدوین می‌شود؛ ساختاری که اگرچه در ظاهر منسجم‌تر است، اما در بطن خود با چالش‌هایی جدی در هماهنگی، شفافیت و پاسخگویی مواجه خواهد بود. در شرایطی که دولت با کسری سنگین، بدهی‌های انباشته و فشار تورمی روبه‌روست، بودجه سال آینده نه‌تنها سند مالی، بلکه آزمونی برای بازسازی اعتماد عمومی و بازتعریف سیاست‌گذاری اقتصادی کشور خواهد بود.
در آستانه تدوین بودجه سال ۱۴۰۵، دولت وعده داده ساختاری متفاوت را به کار گیرد؛ اما تجربه بودجه ۱۴۰۴ نشان می‌دهد که چالش‌های بنیادین همچنان پابرجا هستند. کسری منابع، خوش‌بینی غیرواقعی در برآوردها، وابستگی خطرناک به اوراق بدهی، رشد بی‌ضابطه هزینه‌های جاری، نبود شفافیت در تخصیص منابع و غیبت پیوست‌های اجتماعی و زیست‌محیطی، همگی از جمله خلأهایی‌اند که اگر در بودجه جدید اصلاح نشوند، مسیر مالی کشور را به بن‌بست خواهند کشاند.
یکی از مهم‌ترین ایرادات بودجه ۱۴۰۴، برآورد غیرواقعی منابع درآمدی بود؛ به‌ویژه در حوزه فروش نفت، مالیات و واگذاری دارایی‌های مالی. دولت بدون در نظر گرفتن ریسک‌های اجرایی، بر ارقامی تکیه کرد که تحقق آن‌ها از ابتدا محل تردید بود. نتیجه این خوش‌بینی، کسری عملیاتی سنگینی بود که با انتشار گسترده اوراق بدهی و برداشت از صندوق توسعه ملی جبران شد. در بودجه ۱۴۰۵، دولت باید با واقع‌گرایی بیشتر، منابع قابل تحقق را مبنا قرار دهد و از تکرار کسری پنهان پرهیز کند.
از سوی دیگر، وابستگی فزاینده به اوراق مالی اسلامی در سال گذشته، اگرچه در کوتاه‌مدت فشار نقدینگی را کاهش داد، اما در بلندمدت به انباشت بدهی و افزایش هزینه‌های آتی دولت منجر شد. با بالا رفتن نرخ بهره اوراق و کاهش ظرفیت جذب بازار سرمایه، ادامه این مسیر می‌تواند بحران بدهی را تشدید کند. بودجه ۱۴۰۵ باید با بازتعریف نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی، تعیین سقف انتشار اوراق و شفاف‌سازی مصارف آن‌ها، از این چرخه خطرناک فاصله بگیرد.
رشد بی‌رویه هزینه‌های جاری نیز از دیگر نقاط ضعف بودجه ۱۴۰۴ بود. در حالی‌که دولت شعار کنترل هزینه‌ها را سر می‌داد، در عمل شاهد افزایش تعهدات جدید در حوزه حقوق، یارانه‌ها و هزینه‌های اداری بودیم—بدون آنکه منابع پایدار برای آن‌ها تعریف شود. در بودجه جدید، ضروری است که اولویت به هزینه‌های مولد، سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی و تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام داده شود و از گسترش بی‌ضابطه هزینه‌های مصرفی پرهیز گردد.
نبود شفافیت در تخصیص منابع و عملکرد دستگاه‌ها نیز یکی از انتقادات مکرر به بودجه‌های سنواتی است. بسیاری از ردیف‌های بودجه‌ای فاقد شاخص‌های عملکردی، اهداف کمی و سازوکارهای نظارتی بودند. در ساختار جدید بودجه ۱۴۰۵، دولت باید با تقویت نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، تخصیص منابع را به تحقق اهداف مشخص گره بزند و امکان ارزیابی و پاسخگویی را فراهم کند.
در کنار همه این‌ها، فقدان پیوست‌های اجتماعی و زیست‌محیطی در بودجه ۱۴۰۴، نشان داد که سیاست‌گذاری مالی کشور همچنان از بحران‌های واقعی جامعه فاصله دارد. در حالی‌که کشور با چالش‌هایی چون فقر، نابرابری، بحران آب و آلودگی هوا مواجه است، بودجه‌ریزی همچنان صرفاً مالی و عددی باقی مانده است. بودجه ۱۴۰۵ باید با افزودن پیوست‌های اجتماعی، زیست‌محیطی و عدالت‌محور، به ابزاری برای توسعه پایدار و متوازن تبدیل شود.
در مجموع، اگرچه ساختار دوگانه بودجه ۱۴۰۵ می‌تواند به چابک‌سازی فرآیند تصویب کمک کند، اما بدون اصلاح ریشه‌ای در مفروضات، منابع، مصارف و شفافیت، این تغییر شکلی نمی‌تواند بحران‌های انباشته را حل کند. دولت باید از تجربه پرهزینه بودجه ۱۴۰۴ درس بگیرد و با رویکردی واقع‌گرایانه، انضباط‌محور و پاسخگو، بودجه‌ای تدوین کند که نه‌تنها قابل اجرا، بلکه قابل دفاع باشد.
تمام حقوق برای پایگاه خبری سرمایه فردا محفوظ می باشد کپی برداری از مطالب با ذکر منبع بلامانع می باشد.
سرمایه فردا