سیاست‌های ۱۴۰۵ برای مهار تورم

مونا موسوی: ایران سال‌های اخیر با انباشتی از چالش‌های اقتصادی دست و پنجه نرم می‌کند؛ با تورم، کاهش  درآمدهای ارزی ناشی از تحریم‌ها و کسری بودجه فزاینده‌ای مواجه بوده، از این رو دولت ناگزیر به استقراض از بانک مرکزی شده است. هرگونه تصمیم برای جبران این کسری بدون توجه به انبساط پایه پولی، می‌تواند مارپیچ تورم را به سطحی غیرقابل کنترل برساند. اما آیا راهی برای خروج از این دور باطل وجود دارد؟ به طور قطع سهم دولت در اقتصاد ایران بالاست به همین دلیل اجرای هوشمندانه «طرح مولدسازی دارایی‌های دولت» و «واگذاری سهام شرکت‌های دولتی در بورس» می‌تواند دو بازوی اصلی تأمین مالی بدون خلق نقدینگی باشد.

با توجه به احتمال کاهش فروش نفت به دلیل محاصره دریایی، درآمدهای ارزی دولت افت می‌کند. از این رو دولت برای  تأمین کالاهای اساسی و هزینه‌های جاری، برای اینکه «شکاف درآمدی» ایجاد نشود نباید به سمت راه حل سنتی و نادرست، همچون استقراض از بانک مرکزی برود؛ زیرا اثر آن چاپ پول بدون پشتوانه خواهد بود. هر بار که بانک مرکزی برای جبران کسری بودجه، پول چاپ می‌کند، بر پایه پولی افزوده می‌شود. افزایش پایه پولی بدون افزایش متناسب تولید، یعنی حجم نقدینگی بیشتری به دنبال کالاهای محدودتر می‌دود و نتیجه آن چیزی جز تورم مزمن و فرسایشی نیست. بنابراین، راه حل اساسی، تأمین مالی بودجه «بدون استقراض از بانک مرکزی» مولدسازی و واگذاری سهام است.

وقتی سال گذشته کسری بودجه پنهان  ۷۷۰ همت بود در بودجه امسال نیز تخمین زده می‌شود که کسری بودجه بیش از سال گذشته باشد، از این رو سیاست‌های جبران نباید به رشد نقدینگی دامن بزند چون در فروردین ۱۴۰۵ تورم نقطه به نقطه ۷۳ درصد بود و ادامه این روند فشار زیادی به معیشت مردم وارد می‌کند. به همین دلیل مولدسازی دارایی‌ها به عنوان راهکاری که اموال راکد را به سرمایه پویا تبدیل می‌کند باید در دستور کار قرار بگیرد. درواقع دولت ایران در طول سال‌ها، صاحب انبوهی از دارایی‌های فیزیکی و مالی شده است؛ از زمین‌های بلااستفاده و ساختمان‌های اداری مازاد گرفته تا معادن تعطیل و شرکت‌های زیان‌ده امروز باید تعیین تکلیف شوند.

از این رو «طرح مولدسازی» به این معناست که دولت این دارایی‌های راکد را به فروش برساند یا اجاره دهد یا از طریق مشارکت با بخش خصوصی به چرخه تولید بازگرداند. درآمد حاصل از فروش یا اجاره این دارایی‌ها مستقیماً وارد خزانه می‌شود و کسری بودجه جاری را بدون نیاز به چاپ پول پوشش می‌دهد.  همچنین مولدسازی برخلاف چاپ پول که میان تولید و نقدینگی فاصله می‌اندازد، اغلب با احیای یک پروژه سرمایه‌گذاری همراه است. زمین فروخته شده به یک واحد تولیدی تبدیل می‌شود که هم اشتغال ایجاد می‌کند و هم کالا که خودش تورم را کاهش می‌دهد. با این حال، تجربه نشان داده که مولدسازی در ایران اغلب با دو مانع روبه‌رو می‌شود؛ نخست، ارزندگی پایین دارایی‌ها که منجر به فروش ناقابل به خصولتی‌ها می‌شود و دوم، طولانی بودن فرآیند اداری و حقوقی که اجرای طرح را با تأخیر مواجه می‌کند.

واگذاری برای رفع ناترازی مالی

واگذاری سهام شرکت‌های دولتی نوعی خودکفایی مالی برای دولت است. جدیدترین و امیدوارکننده‌ترین گزینه، ورود غول‌های اقتصادی دولتی به بازار سرمایه به شمار می‌رود. ایده واگذاری سهام شرکت ملی نفت ایران و دیگر شرکت‌های بزرگ مادرتخصصی، سال‌ها در هاله‌ای از ابهام بود، اما اکنون به یک ضرورت انکارناپذیر تبدیل شده است. بزرگترین چالش اقتصاد ایران «نقدینگی سرگردان» است؛ مردم به دلیل نبود بازارهای شفاف، سرمایه خود را به سمت طلا، ارز و مسکن می‌برند و حباب ایجاد می‌کنند.

اگر سهام شرکت‌های سودآور دولتی مانند پالایشگاه‌ها یا پتروشیمی‌ها در بورس عرضه شود، این نقدینگی هنگفت جذب می‌شود. به عبارت دیگر، پولی که در غیر این صورت صرف خرید دلار و افزایش قیمت ارز می‌شد، صرف خرید سهام می‌گردد و دولت از این طریق بودجه خود را تأمین می‌کند. افزون بر این، دولت در حال حاضر برای تأمین بودجه مجبور به استقراض با نرخ بهره بالا از بانک‌هاست یا به چاپ پول متوسل می‌شود، اما عرضه سهام در بورس، روشی مردمی و ارزان‌قیمت برای تأمین مالی است. هرچند در مقطع کنونی بورس ایران با چالش اعتماد و جذب سرمایه‌گذار مواجه بوده و دولت برای واگذاری سهام نیز با دشواری‌های زیادی روبه‌روست.

مطالعات صندوق بین‌المللی پول نشان می‌دهد که بنگاه‌های دولتی اغلب با «هزینه سرمایه» بالاتری نسبت به بخش خصوصی مواجه هستند، زیرا ریسک سیستماتیک و شفافیت پایین، نرخ بهره درخواستی طلبکاران را افزایش می‌دهد. ورود به بورس با الزام به شفافیت، این ریسک را کاهش داده و هزینه تأمین مالی را پایین می‌آورد. از سوی دیگر، اگر دولت به جای فروش سهام، باز هم دست به دامان بانک مرکزی شود، ارزش پول ملی به سرعت سقوط می‌کند؛ اما وقتی سهام فروخته می‌شود، نه تنها پولی چاپ نشده، بلکه بخشی از نقدینگی موجود از بازارهای سوداگرانه خارج و به سرمایه‌گذاری مولد تبدیل می‌شود.

نکته مهم در تحلیل تطبیقی این است که واگذاری سهام دولتی در ایران سابقه ناموفقی داشته، به ویژه خصوصی‌سازی‌های غلط دهه ۸۰ که نتایج مطلوبی به دنبال نداشت، اما تفاوت بزرگ امروز، الزامات ناشی از تحریم و قحطی درآمدهای ارزی است. در گذشته، دولت‌ها چون پول نفت داشتند، انگیزه‌ای برای خصوصی‌سازی واقعی نداشتند، اما امروز درآمدهای ارزی به شدت کاهش یافته و تحریم‌ها امکان نقل و انتقالات بانکی را سخت کرده است، در چنین وضعیتی، بورس تنها پنجره باقی‌مانده برای تأمین مالی پروژه‌های عظیمی است که برای حفظ ظرفیت تولید نفت و گاز نیاز به سرمایه‌گذاری دارند، اما در مقطع کنونی بورس به دلیـــل تنش‌های منطقه‌ای و همچنین عدم شفافیت نمادها هنوز بازگشایی نشده و این نیز خود به یک مانع برای تأمین مالی تبدیل شده‌است

تأمین بودجه بدون خلق نقدینگی

اکنون نوبت به یک مفهوم بنیادین اما کم‌توجه رسیده، کوچک‌سازی اقتصاد دولتی است. مولدسازی دارایی‌ها و واگذاری سهام شرکت‌ها در بورس، دو ابزار مهم برای  تأمین مالی هستند، اما تا زمانی که بدنه دولت همچنان حجیم، پرهزینه و تصدی‌گر باقی بماند، هر درآمدی نیز در گرداب هزینه‌های جاری بلعیده خواهد شد. کوچک‌سازی اقتصاد دولتی، یعنی کاهش دامنه حضور دولت در فعالیت‌های تصدی‌گری، واگذاری بنگاه‌های غیرحساس به بخش خصوصی و چابک‌سازی ساختار اداری است. این راهبرد می‌تواند از دو کانال مجزا اما مرتبط، به مهار نقدینگی و تورم کمک کند؛ اول، کاهش مستقیم هزینه‌های سربار و کسری بودجه و دوم، افزایش کارایی و بهره‌وری در کل اقتصاد است.

برای دهه‌ها، دولت ایران در نقش «بزرگ‌ترین بنگاه‌دار» کشور ظاهر شده است. از خودروسازی و فولاد گرفته تا کشتیرانی و هواپیمایی، دولت یا به طور مستقیم مالک است یا از طریق شرکت‌های مادرتخصصی و خصولتی‌ها، سکان هدایت را در دست دارد. درحالی که دولت باید به نقش ذاتی خود یعنی ناظر، سیاست‌گذار و تأمین‌کننده زیرساخت‌های اساسی بازگردد. به عبارت دیگر، دولت نباید سهامدار کارخانه تولید نوشابه یا تولیدکننده خودرو باشد؛ بلکه باید بازار را تنظیم کند، قوانین شفاف وضع نماید و زمینه را برای رقابت سالم بخش خصوصی فراهم آورد.

الزامات موفقیت طرح مولدسازی

طرح مولدسازی دارایی‌های دولت در شرایط کنونی اقتصاد ایران یک ضرورت اجتناب‌ناپذیر برای جبران کسری بودجه بدون توسل به چاپ پول و تشدید تورم محسوب می‌شود. با این حال، تجربه تلخ خصوصی‌سازی‌های ناموفق در دهه‌های گذشته، لزوم  نظارت چندلایه بر این فرآیند را دوچندان کرده است. نخستین و مهم‌ترین گام در اجرای طرح مولدسازی، تعریف دقیق دایره شمول آن است. تجربه دهه گذشته نشان داده که یکی از اشتباهات رایج، واگذاری دارایی‌های سودآور و استراتژیک دولت بوده که نتیجه آن درکنار کاهش درآمدهای پایدار دولت موجب انتقال رانت‌های کلان به بخش خصوصی ناکارآمد یا خصولتی‌ها بوده است.

تکرار یک زخم قدیمی

با وجود آنکه دولت، مولدسازی دارایی‌ها و واگذاری شرکت‌های دولتی را راهکاری برای مهار تورم و جبران کسری بودجه معرفی می‌کند، بسیاری از اقتصاددانان هشدار می‌دهند که این سیاست در صورت نبود شفافیت و اصلاحات ساختاری، می‌تواند به بحران‌های تازه‌ای در اقتصاد ایران منجر شود. مهم‌ترین نگرانی کارشناسان این است که فروش دارایی‌های دولتی، برخلاف اصلاحات بنیادین اقتصادی، یک منبع درآمد موقتی و مصرف‌شدنی است. به بیان ساده، دولت می‌تواند برای چند سال با فروش زمین، ساختمان، کارخانه و سهام شرکت‌ها کسری بودجه را پوشش دهد، اما پس از پایان این دارایی‌ها دوباره با همان ناترازی مالی روبه‌رو خواهد شد.

از سوی دیگر، شرایط رکودی اقتصاد ایران و بی‌اعتمادی گسترده سرمایه‌گذاران به بازار سرمایه، خطر فروش دارایی‌ها با قیمت پایین را افزایش داده است. تجربه خصوصی‌سازی‌های دو دهه گذشته هنوز در حافظه اقتصاد ایران باقی مانده است. واگذاری‌هایی که در بسیاری موارد به بخش خصوصی واقعی سپرده نشد و در حقیقت به مجموعه‌های خصولتی و افراد نزدیک به مراکز قدرت رسید. چنین روندی نیز به افزایش بهره‌وری منجر نشد. در مقابل به گسترش رانت، بدهی بانکی، کاهش تولید و حتی تعطیلی برخی کارخانه‌ها منجر شد.

نگرانی دیگر به کوچک‌سازی دولت بازمی‌گردد. اگر این سیاست بدون برنامه‌ریزی دقیق اجرا شود، می‌تواند به تعدیل گسترده نیروها، افزایش بیکاری و فشار بیشتر بر طبقه متوسط منجر شود. بسیاری از کارشناسان معتقدند کوچک‌سازی دولت در اقتصادی که بخش خصوصی آن هنوز توان جذب گسترده نیروی کار را ندارد، ممکن است رکود اقتصادی را عمیق‌تر کند. لذا کاهش هزینه‌های دولت اگرچه ممکن است از شدت رشد نقدینگی بکاهد، اما همزمان تقاضای مصرفی را نیز کاهش می‌دهد و تولید را تحت فشار قرار می‌دهد.

ابهام در نحوه اجرای مولدسازی نیز یکی دیگر از انتقادهای مهم است. هنوز مشخص نیست چه نهادی مسئول قیمت‌گذاری دارایی‌ها خواهد بود. فرآیند واگذاری چگونه نظارت می‌شود و منابع حاصل دقیقاً در چه بخشی هزینه خواهد شد. برخی اقتصاددانان هشدار می‌دهند که اگر نظارت مؤثر و شفافیت کافی وجود نداشته باشد، مولدسازی می‌تواند به «حراج دارایی‌های عمومی» تبدیل شود.

باید این نکته منتقدان را نیز در نظر داشته باشیم که مهار تورم صرفا با فروش دارایی ممکن نیست و بدون اصلاح نظام مالیاتی، کاهش فرار مالیاتی، اصلاح یارانه‌های پنهان و افزایش بهره‌وری اقتصادی، بحران کسری بودجه دوباره بازتولید خواهد شد.

الزامات موفقیت طرح مولدسازی دارایی‌های دولت

طرح مولدسازی دارایی‌های دولت در شرایط کنونی اقتصاد ایران، دیگر یک گزینه، بلکه یک ضرورت اجتناب‌ناپذیر برای جبران کسری بودجه بدون توسل به چاپ پول و تشدید تورم محسوب می‌شود. با این حال، تجربه تلخ خصوصی‌سازی‌های ناموفق در دهه‌های گذشته، لزوم نظارت چندلایه بر این فرآیند را دوچندان کرده است.

نخستین و مهم‌ترین گام در اجرای طرح مولدسازی، تعریف دقیق دایره شمول آن است. تجربه دهه گذشته نشان داده که یکی از اشتباهات رایج، واگذاری دارایی‌های سودآور و استراتژیک دولت بوده که نتیجه آن نه تنها کاهش درآمدهای پایدار دولت، بلکه انتقال رانت‌های کلان به بخش خصوصی ناکارآمد یا خصولتی‌ها بوده است. بنابراین، موفقیت طرح مولدسازی مستلزم آن است که دامنه آن منحصراً به موارد زیر محدود شود؛ زمین‌ها، ساختمان‌های اداری مازاد بر نیاز، فضاهای بلااستفاده، واحدهای مسکونی و تجاری غیرفعال و هر نوع دارایی فیزیکی که سال‌ها بدون استفاده مانده و نه تنها درآمدی برای دولت ایجاد نمی‌کند، بلکه هزینۀ نگهداری نیز تحمیل می‌کند. همچنین شرکت‌ها و واحدهای تولیدی دولتی که به صورت مزمن با زیان دهی مواجه هستند و سالانه منابع بودجه‌ای قابل توجهی را به صورت یارانه پنهان یا افزایش سرمایه بلعیده‌اند. این شرکت‌ها به جای کمک به بودجه، خود به یک بحران مستمر تبدیل شده‌اند.

ستاد واگذاری؛ تصمیم‌گیری جمعی و فراقوه‌ای

دومین رکن اساسی برای جلوگیری از انحراف طرح مولدسازی، مصوب شدن واگذاری در «ستاد واگذاری» با ترکیبی فراگیر و نماینده از تمام نهادهای ذی‌نفع است. تجربه نشان داده که واگذاری‌های خارج از چارچوب جمعی و با تصمیمات فردی یا بخشی، بستر مناسبی برای فساد و رانت بوده است. این ستاد متشکل از اعضای ذیل باید واگذاری را مصوب کنند؛ وزرای اقتصاد، صنعت، نفت، کشاورزی و رئیس سازمان برنامه و بودجه به عنوان نمایندگان مستقیم مالکیت دولتی. نمایندگان دیوان محاسبات کشور، سازمان بازرسی کل کشور و وزارت دادگستری برای تضمین شفافیت و صحت فرآیندها و سازمان خصوصی‌سازی، سازمان ثبت اسناد و املاک و برای ارزش‌گذاری دقیق دارایی‌ها در فرآیند مشارکت داشته باشند.
مهم‌ترین کارکرد این ستاد، «مصوب کردن هر مورد واگذاری» قبل از انجام هر اقدامی است؛ یعنی هیچ دارایی حتی اگر فهرست آن در طرح کلی آمده باشد، بدون تصویب موردی این ستاد قابل انتقال، فروش یا اجاره نیست. این سازوکار از واگذاری‌های شتابزده و خارج از ضابطه جلوگیری می‌کند.

نظارت مستمر و پیشگیرانه؛ جلوگیری از خصولتی‌سازی

سومین و حیاتی‌ترین الزام موفقیت طرح، طراحی یک سیستم نظارت «پیشگیرانه و همزمان» بر کل فرآیند است، نه صرفاً نظارت پس از وقوع. دو آسیب بزرگ در واگذاری‌های گذشته، خصوصی‌سازی صوری و انتقال به خصولتی‌ها بوده است. برای جلوگیری از تکرار این آسیب‌ها، تمام فرآیند ارزش‌گذاری، فراخوان، ثبت‌نام، دریافت تضمین‌ها و برگزاری مزایده باید به صورت آنلاین، عمومی و قابل رصد برای عموم انجام شود. اعضای ستاد واگذاری و ارزیابان نباید هیچ گونه رابطه مالی، فامیلی یا سازمانی با خریداران بالقوه داشته باشند. عدم رعایت این شرط باید جرم انگاری شود. همچنین قراردادهای واگذاری باید شامل بندهایی باشد که تغییر کاربری دارایی، فروش مجدد سریع یا راکد نگه داشتن مجدد آن را با رضایت قبلی ستاد منوط کند. این بندها از خروج دارایی از چرخه تولید جلوگیری می‌کند.در نهایت برای شرکت‌های زیان‌ده واگذار شده، یک دوره سه تا پنج ساله نظارت بر شاخص‌های بهبود عملکرد (مانند افزایش تولید، کاهش زیان، افزایش اشتغال) تعریف شود. در صورت عدم تحقق تعهدات، امکان فسخ قرارداد و بازگشت دارایی به دولت پیش‌بینی گردد.