ریشه رانت در ایران کجاست؟

خصوصی‌سازی یک سیاست اقتصادی برای تعادل بخشیدن میان دولت و بازار و البته به نفع بازار است. این حرکات اساسا با هدف افزایش کارآیی فعالیت اقتصادی صورت می‌گیرد؛ چرا که به لحاظ تئوری، خصوصی‌سازی متکی بر این اندیشه است که در محیط بازار و زمانی که شرایط رقابت برقرار است، بخش خصوصی به گونه‌ای عمل می‌کند که بیشترین کارآیی اقتصادی حاصل می‌شود. تلاش برای دستیابی به حد مطلوب و ترکیب بهینه دخالت دولت و بازار، موجب شده است تا سیاست خصوصی‌سازی به‌عنوان یکی از برنامه‌های اصلی اصلاح ساختار اقتصادی در کشورهای مختلف جهان، به‌ویژه در اقتصاد ایران، پیگیری شود و کشورهای مختلف، اعم از توسعه‌یافته و در حال توسعه، برای رهایی از مشکلات شرکت‌های دولتی و افزایش کارآیی، به طور گسترده‌ به اجرای خصوصی‌سازی روی آورند. به‌طور کلی می‌توان گفت، هدف از خصوصی‌سازی، بهره‌گیری از مزیت‌های آن از جمله کوچک کردن دولت، تمرکززدایی از اقتصاد، کارآیی بیشتر شرکت‌های خصوصی نسبت به شرکت‌های دولتی، بهبود عملکرد مالی و عملیاتی شرکت‌های خصوصی و در نتیجه در سطح کلان، افزایش رفاه عمومی است.

چشم‌انداز تاریخی سیاست خصوصی‌سازی در ایران

پس از پیروزی انقلاب اسلامی به لحاظ گرایش به دولتی کردن امور، بخش دولتی به‌تدریج رو به گسترش نهاد. به گزارش سازمان مدیریت و بودجه کشور، عوامل این گسترش را می‌توان نبود تعریفی از دولت، علاقه شدید مسوولان به انجام خدمت توسط دولت، گسترده شدن خدمات اجتماعی دولت به دلیل رشد جمعیت، رشد شهرنشینی و توسعه کمّی خدمات، دولتی شدن مدارس، بیمارستان‌ها، مراکز توانبخشی، بانک‌ها و بیمه‌ها و ایجاد وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و موسسات دولتی جدید و… دانست.

معایب دولتی بودن اقتصاد هم شامل استفاده نامطلوب و غیرمجاز از انحصارگرایی، فقدان انگیزه‌های کاری لازم و ناتوانی در ارتقای شرکت‌های دولتی است. براساس همین احساس نیاز شدید، سازمان خصوصی‌سازی در ابتدای دهه ۱۳۸۰ تشکیل شد. حاکمیت کشور به دنبال بروز برخی معضلات در اجرای خصوصی‌سازی اقدام به اصلاح اصل ۴۴ قانون اساسی کرد تا تعریف جدیدی از حیطه تصدی اقتصادی دولت ارائه دهد. از این‌رو، مجمع تشخیص مصلحت نظام طی مصوبه‌هایی واگذاری بخشی از صنایع راهبردی و مادر را به بخش خصوصی، مطابق مصالح جامعه و کشور دانست. به این ترتیب، دولت موظف شد تا ۸۰‌درصد از سهام بخش‌های دولتی را به بخش خصوصی واگذار کند. این قانون موجب تسریع واگذاری شرکت‌ها به بخش خصوصی شد.

برخلاف مزیت‌های یادشده، خصوصی‌سازی در ایران به‌عنوان یک کشور در حال توسعه با چالش‌های متعددی روبه‌روست. ناآشنایی با مبانی خصوصی‌سازی، نبود تمایل مدیران دولتی به واگذاری، واگذاری عمده شرکت‌های دولتی به دیگر شرکت‌های دولتی، بی‌توجهی و استفاده نکردن از تجارب دیگر کشورها یا حتی سازمان‌ها و گاه استفاده از واگذاری‌های فسادزا از جمله چالش‌هایی هستند که به کارآیی نامناسب اقدامات مربوط به‌خصوصی‌سازی در ایران منجر شده‌اند. این‌گونه چالش‌ها از عملکرد ضعیف اجرای خصوصی‌سازی در ایران حکایت می‌کنند. براساس همین وضعیت، ایران همواره بالاترین رتبه‌های اقتصاد دولتی را دارا بوده است. این وضعیت در حالی است که افق تعیین‌شده برای خصوصی‌سازی رسیدن به سهم ۸۰‌درصد بوده است.

بنابراین، می‌توان ادعا کرد که در اجرای کمّی خصوصی‌سازی موفقیت لازم را نداشته‌ایم.  طبق گزارش سازمان خصوصی‌سازی، از زمان اجرای این سیاست تا به امروز تنها ۳۲درصد از درآمدهای حاصل از خصوصی‌سازی تحقق یافته، به گونه‌ای که در سال۱۴۰۰ تنها ۲درصد و در سال ۱۴۰۱ که به ادعای این سازمان، بزرگ‌ترین واگذاری تاریخ خصوصی‌سازی منصوب به واگذاری سهام ۱۲درصدی دولت به ارزش ۸۲‌هزار میلیارد تومان در شرکت صنایع پتروشیمی خلیج‌فارس انجام شد، تنها ۴۶درصد از عملکرد مصوب، محقق شده و در سال گذشته با کاهش شدید به رقم ۱۴درصد روبه‌رو بوده است که این ارقام به نوبه خود نشانگر عملکرد نه‌چندان درخشان این سیاست در سال‌های گذشته است.

از نظر کیفی نیز اجرای خصوصی‌سازی منشأ برخی چالش‌ها بوده است. ازجمله این چالش‌ها بروز بحران‌های کارگری، اقتصادی و امنیتی بر اثر واگذاری شرکت‌ها به بخش خصوصی یا وجود فساد در فرآیند واگذاری شرکت‌ها به اشخاص و نهادها بوده است که در نمونه یادشده در این مقاله بیشتر به آن می‌پردازیم.

خصوصی‌سازی در نظام بانکی

در ایران، پس از آنکه با تصویب شورای انقلاب در سال ۱۳۵۸، تمامی بانک‌های کشور ملی شده و بانک‌های خصوصی از نظام بانکداری کشور حذف شدند و نظام بانکی کشور کاملا دولتی شد، بار دیگر با تصویب قانون اجازه تاسیس بانک‌های غیردولتی در سال ۱۳۷۹، بانک‌های خصوصی پا به عرصه فعالیت گذاشتند؛ اما طی برنامه سوم توسعه، فقط چهار بانک خصوصی تاسیس شدند. پس از آن به موجب ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، در خرداد ۱۳۸۴، طرح گسترده‌ای برای خصوصی‌سازی در برنامه کشور قرار گرفت که از جمله بنگاه‌های مشمول این طرح، بانک‌ها بودند^۱.

در ادامه به بررسی روش‌های واگذاری در سیستم بانکی می‌پردازیم تا ببینیم اجرای آن تا چه اندازه اهداف حاصل از خصوصی‌سازی را تحقق بخشیده است.

۱٫ سهام ترجیحی: سهام بانک‌ها را که از طریق فروش به مدیران و کارکنان و بازنشستگان همان بانک‌ها یا به سایر مدیران و متخصصان باتجربه، خصوصی‌سازی می‌شود در اصطلاح سهام ترجیحی می‌گویند.

۲٫ سهام عدالت: سازمان خصوصی‌سازی ملکف شده است به‌منظور گسترش مالکیت عمومی و تامین عدالت اجتماعی، سهام عدالت قابل واگذاری را حداکثر تا سقف ۴۰‌درصد از مجموع ارزش سهام بنگاه‌های قابل واگذاری به شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی واگذار کند که این امر در خصوص بانک‌های مشمول خصوصی‌سازی نیز اجرا شد و نتیجه‌ای جز بزرگ‌تر شدن دولت نداشت. خصوصی‌سازی در این روش، اگرچه ممکن است اهدافی همچون گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به منظور تامین عدالت اجتماعی و افزایش سهم بخش تعاونی در اقتصاد ملی را تامین کند، اما با اهدافی مانند ارتقای کارآیی بنگاه‌های اقتصادی، بهره‌وری منابع مادی و انسانی و فناوری و افزایش رقابت‌پذیری در اقتصاد ملی و به‌ویژه کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی مغایر بوده و به جای آنکه موجب افزایش مشارکت بخش خصوصی شود، موجب گسترش بخش تعاونی شده که با توجه به ممنوعیت دولت در تاسیس و اداره تعاونی‌ها، به بدعت نامعقولی منجر شده است.

۳٫ واگذاری سهام بانک‌ها در ازای بدهی دولت: در این روش دولت به جای عرضه سهام، سهام بانک‌ها را از طریق مذاکره در عوض بدهی خود واگذار می‌کند. باید به این مهم اذعان داشت که واگذاری‌های صورت‌گرفته برخلاف مبانی نظری و انتظار، موجب کوچک‌تر شدن دولت نشده است که این وضعیت در نظام بانکی به‌وضوح مشخص است. سهام واگذارشده، به اشخاص حقوقی منتقل شده که به نوعی به دولت وابستگی دارند و همچنان بار اداره بانک‌ها و تحمل مشکلات آنها بر دوش دولت است. از سوی دیگر واگذاری‌ها نیز به شکل عرضه عمومی نبوده و عملا امکان رقابت و حضور بخش خصوصی در مالکیت سهام بانک‌ها نیز محقق نشده است.

به‌طور کلی می‌توان گفت، عدم‌مشارکت عمومی در خرید سهام بانک‌ها، عدم‌کاهش تصدی‌گری دولت در زمینه بانکداری و… از عدم‌موفقیت موج اول خصوصی‌سازی بانک‌ها در ایران حکایت دارد. در کشور ما بیش از آنکه خصوصی‌سازی بانک‌ها موجب کاهش معضلات اقتصادی شده باشد، بر مشکلات صنعت بانکداری و اقتصاد ملی افزوده است.

روایتی عبرت‌آموز از تجربه‌ خصوصی‌سازی یک شرکت تولید کاشی و سرامیک

مسرت آیت، استادیار دانشگاه پیام‌نور تهران، در سال ۱۴۰۰ یک پژوهش ارزشمند در زمینه فرآیند خصوصی‌سازی یک شرکت تولید کاشی و سرامیک انجام داده است. این شرکت در منطقه مرکزی ایران واقع شده و از قدیمی‌ترین شرکت‌های تولیدی کاشی و سرامیک در منطقه غرب آسیا و ایران است. سال تاسیس این شرکت به ۱۳۵۳ بازمی‌گردد و آغاز تولید آن از سال ۱۳۵۸ است. محصولات شرکت یادشده به دلیل محدودیت تولید آنها در ایران تا حدود دو دهه قبل به صورت خاص مورد نظارت ستاد نظارت اقتصادی بوده و به صورت محدود و با یک‌سری شرایط در اختیار مردم قرار می‌گرفت. این شرکت با یک سالن تولید، با ارائه محصول به بازار شروع به فعالیت می‌کند و پیش از خصوصی‌سازی با سه‌سالن تولیدی و حدود هزار نفر کارکن به بیشترین میزان تولید خود می‌رسد. این شرکت در زمان اوج تولید خود و پیش از خصوصی‌سازی ماهانه حدود ۷۲۵‌هزار مترمربع در ماه تولید داشت.

همچنین با قدمتی در حدود چهار دهه تولید از جمله شرکت‌های اصیلی بوده که از برندی شناخته‌شده در سطح ملی بهره‌مند بوده و به کشورهای همسایه و حتی اروپای غربی محصولات خود را صادر می‌کرده است. این شرکت دارای دو معدن اختصاصی بوده و همچنین ده‌ها ویلای اختصاصی برای بهره‌برداری کارکنان و مدیران شرکت در اختیار داشته است. در شرایط بحرانی، شرکت توان پرداخت وام کلان را به سایر شرکت‌های دولتی داشته که در زمان مقتضی اقدام به این کار نیز کرده است. این شرکت در منطقه مرکزی کشور ایران، یکی از بهترین شرکت‌های تولیدی بوده و برای ساکنان بومی همجوار دارای مزیت نسبی حتی نسبت به شرکت‌های فولادی و نفتی برای اشتغال بوده است.

براساس داده‌ها و مستندها، این شرکت در سال ۱۳۸۸ به بخش خصوصی واگذار شده است. در زمان واگذاری تا حدود دوسال مواد اولیه در انبارها موجود بوده و تمامی انبارها و حتی راهروها و خیابان‌های شرکت مملو از محصولات تولیدی به فروش نرفته بوده است. به این ترتیب، مدیریت جدید شرکت بدون نیاز به خرید مواد اولیه توان تولید چند ماهه محصولات مختلف را داشته و در عین حال توان فروش محصولات تولیدی را همراه با چند صدهزار مترمربع کاشی دپوشده در انبار محصول داشته است. با انتقال مالکیت که طی آن اهلیت سرمایه‌گذار به‌درستی ارزیابی نشده بود، اقدامات ذیل توسط مالکان جدید که در ادامه روند انتقال مالکیت نسبت به پرداخت اقساط بدهی‌های خود نیز کاری صورت نداده بودند، انجام شده است:

• متلاشی شدن شبکه مویرگی سراسری شرکت: مالکان خصوصی اقدام به تاسیس یک شرکت بازرگانی کرده و به جای فروش محصولات به بیش از ۳۰۰نمایندگی شرکت که طی بیش از چهار دهه در سطح کشور به فروش مویرگی محصولات می‌پرداخته‌اند، اقدام به فروش محصولات به شرکت بازرگانی واسطه‌ای می‌کنند تا درآمدی را نیز از طریق این شرکت بازرگانی به دست آورند و به عبارت دیگر، در سود حاصل از فروش کاشی توسط نمایندگی‌ها سهیم شوند. با ایجاد این شرکت واسطه‌ای، نمایندگی‌ها ارتباط مستقیم خود را با شرکت از دست می‌دهند و مجبور به خرید محصول از شرکت بازرگانی واسطه می‌شوند. این تغییر رویکرد در فروش محصول موجب از بین رفتن شبکه فروش مویرگی شرکت می‌شود و نمایندگی‌ها را به مرور از شرکت دور می‌کند. به این ترتیب، شرکت دیگر نمی‌توانست در شرایط چالشی و در زمان رکود بازار و نیاز به نقدینگی از نمایندگی‌های خود درخواست پیش‌پرداخت کند.

نصب خط تولید جدید: همچنین، مدیران شرکت اقدام به درخواست وام برای توسعه شرکت کرده و با وثیقه گذاشتن اسناد نزد بانک، تسهیلات خرید خط جدید تولید محصولات با ارزش‌افزوده بالاتر را مطرح می‌کنند. مالکان با کسب موافقت بانک مربوطه اقدام به ایجاد یک سوله مجهز برای نصب تجهیزات می‌کنند. با اخذ مجوز وام، اقدام لازم برای خرید خط تولید از کشوری اروپایی صورت می‌گیرد و خرید خط تولید نیز انجام می‌شود. با وجود الزام مالکان شرکت به خرید خط نو، آنها به خرید یک خط تولید دست‌دوم از یک کشور اروپای شرقی اقدام می‌کنند و با رنگ‌آمیزی تجهیزات و بسته‌بندی‌های لازم، این تجهیزات را به کشور وارد می‌کنند. در حین انتقال خط تولید مربوطه در گمرک کشور، ابتدا مسوولان متوجه دست‌دوم بودن خط تولید نمی‌شوند و برخی از تجهیزات خریداری‌شده وارد کشور می‌شود. در ادامه، مشخص می‌شود که تجهیزات مستعمل است، بنابراین از انتقال آنها به داخل کشور جلوگیری می‌شود. به این ترتیب، بخشی از خط تولید به داخل ایران منتقل و نصب می‌شود و بخشی دیگر وارد نمی‌شود و برگشت داده می‌شود و در انباری در دبی باقی می‌ماند. نتیجه این موضوع، نصب ناقص یک خط تولید در یک سوله شیک و بزرگ است که کارآیی لازم را ندارد.

• ضمانت مایملک شرکت برای اهداف خاص: مالکان در یک مورد اقدام به باز کردن LC (اعتبار اسنادی) برای واردات برنج به کشور می‌کنند. برای این منظور، اسناد ملکی شرکت را در بانک به ضمانت می‌گذارند و سپس ضمن وارد نکردن برنج به کشور، اقدام به تنزیل LC در کشور می‌کنند و آن را به فروش می‌رسانند.

علاوه بر اقدامات فوق، مالکان از بانک‌های دیگر نیز وام‌های مختلفی می‌گیرند. به این ترتیب، با نقدینگی‌های کسب‌شده اقدام به سرمایه‌گذاری در جاهای دیگر می‌کنند. در این مقطع، تبانی با برخی مسوولان برای اخذ وام و همچنین ظاهرسازی در انجام اقدامات خیریه موجب ناآگاهی مسوولان از چالش‌های در حال پدیدار شدن می‌شود. مالکان مبالغ هنگفتی از درآمد شرکت و همین‌طور وام‌هایی را که به نام شرکت گرفته‌اند به دست می‌آورند و آن را به سرمایه‌گذاری در جاهای دیگر اختصاص می‌دهند. با این حال، حقوق کارگران به‌مرور عقب می‌افتد و در تامین مواد اولیه و تولید محصولات شرکت چالش‌های متعددی پیش می‌آید و نهایتا مشتریان نمی‌توانند طبق تعهد شرکت سفارش‌های خود را دریافت کنند که موجب نارضایتی و بی‌اعتمادی آنها می‌شود.

در سال ۱۳۹۳ با ادامه این وضعیت، اعتراضات کارگری آغاز شده و وضعیت شرکت غیرعادی می‌شود. شرکت در این زمان، صدها میلیارد تومان بدهی به چند بانک داشته؛ ده‌ها میلیارد تومان بدهی به سازمان‌های مختلف دولتی مانند تامین اجتماعی، اداره دارایی، شرکت برق و شرکت گاز؛ بیش از ۵۰۰کارگر بیکار شده که مطالبات برخی از آنها و انبارهای مواد اولیه خالی از مواد و محصولات و تجهیزات یدکی باقی مانده است. کارگران با توجه به پرداخت‌نشدن چندماهه حقوق خود اقدام به اخراج مدیرعامل کرده‌اند.

با وجود تولید به‌نسبت خوب محصولات شرکت در چهار واحد تولیدی، به‌مرور به دلیل تامین نشدن مواد اولیه، تولید محصولات به کمینه می‌رسد. با تامین نشدن تجهیزات فنی، قطعات مشابه به مرور از سایر خطوط تولیدی باز می‌شود و روی دستگاه‌های در حال کار بسته می‌شود تا دست‌کم یک خط تولید در هر واحد فعال باشد و کارکنان آن واحد تولیدی بیکار نشوند و کار به تعطیلی واحد نکشد. به مرور تولید شرکت کمتر شد و در نهایت برخی واحدها متوقف شدند.

علاوه بر شرایط داخلی، وضعیت و تبعات شرکت برای سازمان‌ها و اداره‌های مختلف و جهت‌گیری مسوولان مربوطه نیز قابل بررسی است. از جمله اینها می‌توان به چالش‌های بزرگ پیش‌آمده برای اداره کار و امور اجتماعی، سازمان تامین اجتماعی، اداره اطلاعات، فرمانداری و استانداری به علت تجمع کارگران و مراجعات طلبکاران حقیقی و حقوقی اشاره کرد.

از سوی دیگر، از جمله شرکت‌های دارای چالش فساد واضح در زمینه پساواگذاری، شرکت رشت الکتریک (خبرگزاری وطن امروز) بوده است. مالکان شرکت مورد اشاره در پی تغییر کاربری شرکت رشت الکتریک به دنبال ایجاد ارزش‌افزوده بیشتر بوده‌اند. در شرکت مورد بحث نیز چنین شرایطی حاکم بوده است. مالکان انتظار داشته‌اند با فروکش کردن بحران‌های کارگری و غیرکارگری، زمینه فروش یا تغییر کاربری زمین‌های شرکت فراهم آید. در هر دو مورد با توجه به شرایط پیش‌آمده، مالکان در بهره‌برداری پساواگذاری ناکام مانده‌اند. با وجود این، در رشت الکتریک موضوعات سیاسی نیز موثر بوده؛ اما در شرکت مورد بحث، مباحث سیاسی به وجود نیامده است.

بحران‌های مختلف کارگری فصل مشترک بسیاری از شرکت‌های خصوصی‌سازی‌شده چالش‌دار بوده است. شرکت هپکو اراک (خبرگزاری مهرنیوز، ۱۳۹۸) و کشت و صنعت نیشکر هفت‌تپه (خبرگزاری تسنیم، ۱۳۹۷) از جمله این‌گونه شرکت‌ها هستند. نهایتا در این خصوص باید اذعان کرد که با وجود افزایش کارآیی عملیاتی و سودآوری شرکت‌های خصوصی‌سازی‌شده در کشورهای موفق مانند چین، اما اجرای ناقص، غیرعلمی و سیاست‌زده خصوصی‌سازی در ایران سبب شده است که با وجود چالش‌های بسیار، از مزایای آن برای کشور کاسته و مضرات آن تشدید شود.

ریشه رانت در ایران به خصولتی سازی اقتصاد برمی گردد. شرکت‌های که واگذار شدند به حیاط خلوت مدیران دولتی و بازنشسته تبدیل شده استو از همین مسیر رانت در اقتصاد نیز پدیدار شد./توسعه اقتصادی