فقدان راهبرد مشخص در صدور مجوز فعالیت واحدهای صنعتی

به گزارش سرمایه فردا، در سال‌های اخیر مطالعات زیادی در کشور با هدف شناسایی فرصت‌‌‌های سرمایه‌گذاری عمدتا توسط بخش دولتی انجام شده است. مساله اصلی این دست از مطالعات، عموما یافتن فعالیت‌‌‌ها یا به طور خاص صنایعی است که از قابلیت بیشتری برای اشتغال‌زایی، خلق ارزش‌‌‌افزوده، صادرات و… برخوردار باشند.

به بیان ساده، سیاستگذار تلاش دارد از سویی با شناسایی بخش‌‌‌های اولویت‌‌‌دار و از سوی دیگر با سوق‌دادن سرمایه‌گذاران به این بخش‌‌‌ها، اهداف توسعه اقتصادی را دنبال کند.

با این حال با بررسی عملکرد بخش‌‌‌های مختلف اقتصادی کشور، به‌دشواری می‌‌‌توان شواهدی از کامیابی در این مسیر یافت. در ادبیات اقتصادی، تعیین صنایع پیشران یکی از عناصر اصلی در «سیاست صنعتی» است. اما سیاست صنعتی خود به چه معناست. «سیاست صنعتی» به معنای تلاش آگاهانه دولت برای تغییر رفتار صنایع به‌منظور تاثیرگذاری بر عملکرد آنها در بازار است.

پیش از هر چیز باید توجه کرد که این تلاش یا به‌اصطلاح مداخله، هرگز به معنای برنامه‌‌‌ریزی مرکزی به سبک شوروی نیست؛ بلکه سیاست صنعتی بر سیستم بازار متکی است. در واقع انتظار می‌رود دولت از طریق مشوق‌‌‌های سیاستی مثبت (یارانه) یا منفی (مالیات) که در قیمت‌های نسبی بازاری انعکاس می‌‌‌یابند، تصمیم‌گیری بنگاه‌‌‌های اقتصادی و به تبع آن، عملکرد آنها را به مسیری متمایل کند که آن را برای افزایش رفاه جامعه و توسعه اقتصادی مناسب‌‌‌تر می‌‌‌داند. تجربه‌‌‌ کشورهای موفق در سیاستگذاری صنعتی، نشان می‌دهد که برای موفقیت نسبی در این مسیر، وجود سه‌عامل ضروری است.

یک؛ دولت باید از ذخیره دانش کافی برای مدیریت سیاست صنعتی برخوردار باشد. به بیان دقیق‌‌‌تر، سیاستگذار صنعتی باید درک عمیق و دقیقی از وضع موجود صنایع کشور به لحاظ مزیت‌‌‌های رقابتی در بازار جهانی داشته باشد؛ زنجیره‌‌‌های اصلی صنایع کشور را بشناسد و بتواند تاثیر مشوق‌‌‌های سیاستی مثبت و منفی را بر توسعه یا افول حلقه‌‌‌های این زنجیره‌‌‌ها، افزایش یا کاهش صرفه‌‌‌های ناشی از مقیاس، افزایش یا کاهش هزینه تولید و در نتیجه قدرت رقابت‌‌‌پذیری آنها در بازار جهانی ردیابی کند. در نهایت اینکه تصویری روشن و بلندمدت از اهداف سیاست صنعتی با هدف افزایش مزیت‌‌‌های رقابتی ارائه دهد. شناسایی فرصت‌‌‌های سرمایه‌گذاری در چنین چارچوبی است که می‌‌‌تواند به توسعه صنعتی کمک کند.

دو؛ دولت باید مشوق‌‌‌های سیاستی مناسبی برای حمایت از اهداف سیاست صنعتی در اختیار داشته باشد. این مشوق‌‌‌ها که در عمل گستره وسیعی از رانت‌‌‌ها شامل رانت ‌‌‌زمین، رانت آب، رانت انرژی، رانت تسهیلات بانکی، رانت بازار از طریق وضع تعرفه‌‌‌های وارداتی بالا، رانت خرید توسط دولت، رانت تخفیف مالیاتی، رانت منابع معدنی و… را در بر می‌گیرند، اگر به همگرایی در زنجیره‌‌‌های تولید، افزایش مقیاس فعالیت و درنهایت خلق مزیت رقابتی نینجامند، ناکارآیی مضاعفی به اقتصاد تحمیل می‌کنند.

سه؛ جامعه باید از ظرفیت نهادی کافی برای مقابله با تاثیرات گروه‌های دارای منافع خاص برخوردار باشد تا بتواند از انحراف سیاست‌‌‌های دولت به سوی گروه‌‌‌های دارای منافع خاص جلوگیری کند.

نگاهی به تجربه سیاستگذاری صنعتی در کشور و استان‌‌‌های مختلف آن به‌روشنی از فقدان نسبی عوامل فوق حکایت دارد. به‌عنوان یک نمونه که می‌‌‌تواند انعکاسی از وضعیت کل کشور باشد، در ادامه با استفاده از آمار واحدهای صنعتی فعال و مجوزهای صادرشده برای صنایع جدید، نگاهی به الگوی توسعه صنایع استان خراسان‌رضوی خواهیم داشت.

مطابق با آمار و اطلاعات وزارت صمت، در مجموع در استان خراسان‌رضوی، ۹۱۱‌هزار نفر نیروی کار در بالغ بر ۱۴‌هزار واحد صنعتی فعال، مشغول به کار هستند. بر این اساس به‌طور میانگین اندازه بنگاه‌‌‌های صنعتی استان ۶۴نفر است. اما اگر به مجوزهای صادرشده برای توسعه واحدهای صنعتی جدید نگاهی بیندازیم، درمی‌‌‌یابیم که میانگین اندازه واحدهای صنعتی با پیشرفت ۶۰ تا ۹۹‌درصد که احتمالا در کوتاه‌‌‌مدت به بهره‌‌‌برداری خواهند رسید، تنها ۳۵نفر است.

یعنی در کوتاه‌مدت شاهد ورود واحدهای صنعتی خواهیم بود که اندازه آنها نزدیک به نصف واحدهای موجود است. در خصوص مجوزهای صنعتی با ‌درصد پیشرفت کمتر که آینده بلندمدت‌‌‌تر صنعت استان را رقم خواهند زد نیز وضعیت تفاوت چندانی ندارد. در حالی که میانگین اندازه ۳۷۱مجوز صنعتی در دست ساخت با پیشرفت ۴۰ تا ۵۹درصد، تنها ۴۰نفر است، مجوز ۴۱۰واحد صنعتی با پیشرفت ۱۰ تا ۳۹‌درصد و میانگین اندازه ۴۸نفر و همچنین مجوز ۸۵۲۲واحد صنعتی با پیشرفت زیر ۱۰‌درصد و میانگین اندازه ۳۳نفر روی میز کارشناسان وزارت صمت سنگینی می‌کند.

این اعداد ساده که با روندی تقریبا مشابه در هر یک از شاخه‌‌‌های صنعت استان در سطح کدهای ۲رقمی یا ۴رقمی آیسیک به چشم می‌‌‌خورد، نشان می‌دهد که نه‌تنها جهت‌‌‌گیری سیاستگذار صنعتی در تناقض آشکار با اقتصاد مقیاس قرار دارد، بلکه انتظار تحول در آینده صنعت استان را نباید داشت.

به بیان ساده اگر صنایع فعال استان در وضع موجود با میانگین اندازه ۶۴نفر در هر بنگاه، جایگاه مطلوبی در زنجیره‌‌‌های تولید، خلق مزیت رقابتی، سطح تکنولوژی و نیز بازارهای جهانی ندارند، با ورود بنگاه‌‌‌های جدید و روند کوچک‌‌‌سازی اندازه واحدهای صنعتی، باید انتظار داشت که این جایگاه در آینده به دلیل فاصله‌‌‌گرفتن هرچه بیشتر صنایع از حداقل مقیاس کارآ، از آنچه امروز شاهدیم به‌مراتب نامناسب‌‌‌تر باشد.

مرکز آمار ایران در سال ۱۳۹۹ ارزش‌افزوده بخش صنعت استان خراسان‌رضوی را ۴۱‌هزار میلیارد تومان (همت) برآورد کرده است. طبق یک حساب سرانگشتی ساده اگر کل این ۴۱همت را به ۱۴هزار و ۲۱۴واحد فعال نسبت دهیم، به طور میانگین هر واحد صنعتی چیزی کمتر از ۳میلیارد تومان ارزش‌افزوده ایجاد کرده است. در چنین مختصاتی، آیا صدور مجوز برای ۱۰هزار و ۵۸۰واحد صنعتی جدید (با پیشرفت صفر تا ۹۹درصد) با مقیاسی به مراتب کوچک‌تر از واحدهای فعال آیا معنایی غیر از اتلاف منابع دارد.

اساسا این حجم انبوه مجوز صنعتی جدید، نه‌تنها نظام بوروکراتیک استان و کشور را برای دریافت سایر پیش‌‌‌نیازهای احداث یک‌واحد تولیدی مثل تامین زمین، آب، برق، گاز، تسهیلات و… درگیر می‌کند، بلکه دیگر مجالی برای سیاستگذاری صنعتی از طریق تحلیل عملکرد واحدهای موجود، تحلیل زنجیره‌‌‌های تولید، بررسی مشوق‌‌‌های صنعتی برای افزایش هم‌‌‌افزایی در زنجیره‌‌‌ها، برنامه‌‌‌ریزی بلندمدت برای ارتقای مزیت رقابتی صنایع و… باقی نمی‌‌‌گذارد. در چنین آشفته‌بازاری، فضای سیاستگذاری صنعتی که به‌شدت از فقدان برنا‌‌‌مه‌‌‌ریزی، آینده‌‌‌نگری، تحلیل عملکردهای موجود و بازنگری آنها رنج می‌‌‌برد، به میدان‌‌‌گاهی برای آزمودن طرح‌‌‌های غیرعلمی، آزموده‌نشده، پرهزینه و البته بی‌‌‌نتیجه تبدیل می‌شود.

آثار طرح‌‌‌های عوام‌‌‌فریبانه و فاقد بی‌‌‌پشتوانه علمی همچون طرح بنگاه‌‌‌های اقتصادی زودبازده در کشور یا طرح موسوم به مثلث اقتصادی در استان خراسان‌رضوی که هرگز گزارشی از نتایج آن توسط مجریان وقت ارائه نشد، همچنان بر دوش نظام اداری کشور سنگینی می‌کند. در این میان، اما فقدان ظرفیت نهادی و دموکراتیک جامعه برای شفاف‌‌‌سازی تاثیر گروه‌‌‌های ذی‌نفع و مقابله با آن نیز مزید بر علت است؛ عاملی که خود به افزایش طرح‌‌‌های صنعتی بی‌‌‌فرجام، به‌ویژه در مناطق فاقد توجیه اقتصادی دامن می‌‌‌زند.

در جمع‌‌‌بندی باید گفت، بخش صنعت برای توسعه نیازمند مشوق‌‌‌های صنعتی یا به بیان ساده «رانت» است. تجربه کشورهای موفق صنعتی نیز موید این واقعیت است که صنایع این کشورها با استفاده از چنین مشوق‌‌‌هایی به مزیت رقابتی پایدار دست یافته‌‌‌اند. با این حال رویکرد سیاستگذار صنعتی در این کشورها در ارائه مشوق‌‌‌های صنعتی، کمک به بنگاه‌‌‌ها برای رسیدن به حداقل مقیاس کارآ و بهره‌‌‌گیری از صرفه‌‌‌های مقیاس بوده است که مهم‌ترین نتیجه آن کاهش هزینه تولید و به تبع آن افزایش قدرت رقابت در بازار جهانی است.

سیاست صنعتی کشور اما طی دهه‌‌‌های اخیر به کلی مسیر متفاوتی را پیموده است که مهم‌ترین نمونه آن آشفتگی و فقدان راهبرد مشخص در صدور مجوز فعالیت واحدهای صنعتی جدید بدون توجه به مقیاس فعالیت آنهاست؛ مجوزهایی که نه‌تنها نظام اداری بلکه نظام بانکی کشور را تا سال‌ها درگیر خواهد کرد و حتی در صورت رسیدن به پروانه بهره‌‌‌برداری، به‌ندرت به صنایعی تبدیل خواهد شد که از قدرت رقابت حتی در بازار داخلی برخوردار باشد./دنیای اقتصاد