راهکارهایی که جلوی حومه‌‌نشینی و تشدید هزینه اداره شهرها را می گیرد؟

تهران با فرسودگی شدید بخش قابل‌توجهی از خانه‌‌ها و محله‌‌ها در «مناطق پایین‌‌شهر» روبه‌رو است و به‌رغم آنکه شهرداری تهران طی دو دهه گذشته سبدسبد طرح و پروژه از «نواب» گرفته تا «فروش متری» و «نوسازی بافت‌‌ به اسم مسکن‌‌مهر» تا «تاسیس قرارگاه مسکن» را برای «احیای تهران قدیم» پیاده کرده اما امروز، نیمه جنوبی پایتخت با «بحران اجتماعی ناشی از فقیرنشینی در محله‌‌های کلنگی» دست‌‌وپنجه نرم می‌کند.

مهم‌ترین علت «بی‌‌خاصیت بودن سیاست‌‌های شهری در پایتخت برای تخریب و نوسازی پایدار و رضایت‌‌بخش خانه‌‌های کلنگی» در این سال‌ها، «پاسخ صفر غالب این سیاست‌‌ها به قفل‌‌های موجود در مسیر نوسازی» بوده است. بررسی‌‌ها در این باره نشان می‌دهد، ژاپن با تجربه‌‌ موفقی که از نگاه بانک جهانی توانسته در زمینه «بازتنظیم زمین» و «بازآفرینی شهر (نوسازی)» در توکیو و دیگر مجموعه‌‌های شهری، به ثبت برساند، می‌تواند الگوی ایران برای «نوسازی بافت‌‌های فرسوده» شود.

توکیو، نماینده شهرهای موفق ژاپن در زمینه «بازتنظیم زمین» و البته «نوسازی و توسعه شهری» است. پایتخت ژاپن به «شهر بدون خانه کلنگی» شهرت پیدا کرده است به‌طوری که مطالعات جهانی از پشت‌‌صحنه این موفقیت، دو سیاست شهری را شناسایی می‌کند.

سیاست اول، «تجمیع شهرهای کوچک و روستاها» در شهرهای اصلی است تا تصمیمات واحد برای ابرشهری مثل توکیو، قابلیت اجرایی پیدا کند و در عین حال، جلوی حومه‌‌نشینی و تشدید هزینه اداره شهرها گرفته شود. سیاست دوم که اهمیت آن، کم از اولی نیست نیز «طرح بازتنظیم زمین» است.

این طرح، قفل‌‌های نوسازی بافت‌‌فرسوده را به‌راحتی باز می‌کند چون «گروهی از دل محله‌‌ها، نظر و خواسته مالکان زمین برای چگونگی نوسازی خانه و محله» را جمع‌‌آوری می‌کنند و پلن نهایی «بازآفرینی محله» را به شهرداری‌‌ها که «مامور اجرای خواسته مالکان» هستند، ارائه می‌کنند. معجون «رسمیت‌‌دادن به خواسته‌‌های مالکان» و «تسهیلات و امکانات مالی و حمایتی برای ساخت‌وساز» در طرح ژاپنی «بازآفرینی شهر» سبب شده مالکان زمین انگیزه مشارکت برای تخریب و نوسازی پیدا کنند.

مانع «سند زمین» و «انتقال زمین» برای ساخت‌وساز، در این طرح وجود ندارد و این، قفل قدیمی و بزرگ نوسازی بافت‌‌فرسوده در شهرهای ایران را به‌راحتی باز می‌کند.ژاپن طی دست‌‌کم دو دهه اخیر با دو سیاست مرتبط با «زمین» و «محله‌‌های کلنگی» توانسته، «مسکن را به عنوان دارایی موقت» نزد فعالان بازار ملک معرفی کند که همین، «تمایل به ساخت و سکونت در خانه‌‌های پیش‌‌ساخته» را سبب شده است.

شهرداری زدایی به جای شهرزایی

شهرسازی، بازآفرینی و نوسازی شهرها در کشور ژاپن آنچنان اهمیت دارد که می‌‌‌توان آن را شهر-کشور نامید. کشوری که به‌‌‌دلیل تبدیل شدن به شهرهای مدرن و پیشرفته جهان، تقریبا خالی از بافت فرسوده است، چرا که در معرض مداوم خطرات طبیعی  و غیر طبیعی قرار دارد و ساختمان‌‌‌ها و محله‌‌‌های آن مدام در حال نوسازی و بازسازی در جهت استحکام هرچه بیشتر و مقاومت در برابر زلزله و حوادث غیرمترقبه هستند.ژاپن، کشوری است که زندگی در آن، در ابرشهرها و متروپل‌‌‌ها جریان دارد و زندگی و فعالیت مردم در مرکز شهر متمرکز است و حاشیه‌‌‌های شهری چندان معنایی ندارند. بنابراین، ژاپن را باید در سبک زندگی «شهرنشینی» خلاصه کرد. بر اساس مجموعه شاخص‌‌‌های توسعه بانک جهانی، جمعیت شهری ژاپن در سال ۲۰۲۲، حدود ۹۲درصد گزارش شده است؛ از این رو، شهرسازی و نوسازی بافت فرسوده از اهمیت بالایی برخوردار است تا جایی‌‌‌ که ژاپن را از جهت سرعت شهرسازی و نوسازی در رتبه‌‌‌های برتر جهانی قرار داده است. در حال حاضر حدود ۴۵ درصد از جمعیت ژاپن در سه منطقه شهری توکیو، اوزاکا و ناگویا متمرکز هستند.

روند شهرسازی در ژاپن تا آنجا پیش رفته که بسیاری از روستاها و شهرهای کوچک در شهرهای بزرگ ادغام شده‌‌‌اند و به‌‌‌ منظور مدیریت بهینه مجموعه‌‌‌های شهری (حومه-مرکز) و کاهش هزینه‌‌‌های دولت، تعداد شهرداری‌‌‌ها در سال ۲۰۰۶ از ۳۲۳۱ شهرداری به ۱۸۲۱ کاهش داده شد و صدها شهر کوچک و روستا به بخشی از شهرهای بزرگ تبدیل شدند. شهرهای ژاپن عمدتا وابستگی‌‌‌ای به میراث تاریخی خود ندارند، و به محض تخریب و آسیب دیدن و حتی قدیمی شدن یک ساختمان، بدون تعصبات تهدیدکننده عناصر شهر، اقدام به جایگزین کردن ساختمانی جدید می‌‌‌کنند. بافت شهری اکثر شهرهای ژاپن به‌‌‌قدری مدرن است که نه تنها اثری از بافت‌‌‌های فرسوده شهری نیست، بلکه حتی اثری از خانه‌‌‌ها و میراث قدیمی نیست.

علت را می‌‌‌توان در تخریب دوباره ژاپن بر اثر زلزله و جنگ جهانی دوم دانست که هیچ چیز نمی‌‌‌تواند برای همیشه ماندگار باشد.ژاپن به داشتن نظریه «مسکن به عنوان یک دارایی موقت» مشهور است. ارزش خانه‌‌‌ها در ژاپن به مرور زمان کاهش می‌‌‌یابد، و معمولا خانه‌‌‌های تک‌‌‌خانواری یا حتی ساختمان‌‌‌های آپارتمانی کوچک در هنگام نقل مکان مالک تخریب می‌‌‌شوند و به راحتی خانه‌‌‌های قدیمی و فرسوده تخریب شده و خانه‌‌‌های نو جای آنها را می‌‌‌گیرند.

صنعت ساخت و ساز در ژاپن تا حدودی متفاوت از بسیاری از کشورهای جهان عمل می‌‌‌کند. مثلا مشتاق خرید خانه‌‌‌های پیش ساخته هستند، تا جایی که حدود یک‌چهارم خانه‌‌‌های جدید پیش‌ساخته هستند. چند شرکت ژاپنی به طور منظم بیش از ۱۰هزار خانه پیش‌ساخته جدید را هر سال تولید می‌‌‌کنند، از جمله تویوتا که ۵هزار خانه را در سال ۲۰۰۶ فروخت که همگی در کمتر از ۴۵ روز ساخته شده و ۶۰ سال ضمانت دارند.بنابراین، واضح است که یکی از بزرگ‌ترین دلایل مقرون به صرفه بودن نسبی مسکن و پروژه‌‌‌های ساخت مسکن در توکیو،سادگی ساخت شگفت‌‌‌انگیز مسکن است.

توکیو بین سال‌‌‌های ۱۹۹۵ تا ۲۰۱۵ هر سال حدود ۱۵۵هزار خانه جدید ساخته است. حجم خالص موجودی مسکن از سال ۱۹۶۳ تا ۲۰۱۳ تقریبا سه برابر شد و از ۲٫۵ میلیون خانه به ۷٫۳ میلیون واحد مسکونی رسید. توکیو این رشد قابل توجه را با ساخت و ساز متراکم به جای پراکندگی به دست آورده است. از سال ۲۰۰۶ تا ۲۰۱۱، موجودی مسکن توکیو حدود ۹٫۲ درصد رشد داشته است. امروزه، این شهر به طور متوسط حدود ۲۲۰ خانه در هر هکتار زمین مسکونی دارد.  البته، این مقیاس رشد بدون یک سیستم حمل و نقل مویرگی و کارآمد امکان‌‌‌پذیر نخواهد بود،که توکیو آن را ایجاد کرده است.

سیستم ریلی شهری آن در بیش از ۲۰۰ ایستگاه ساخته شد و تخمین زده می‌شود که روزانه به ۴۰ میلیون مسافر خدمات رسانی می‌‌‌کند.    شکل متمایز شهرنشینی توکیو به گذشته این شهر باز می‌گردد که دو بار در قرن بیستم ویران شد و مجدد به‌‌ ‌طور کامل بازسازی شد. ابتدا در سال ۱۹۲۳ زلزله کانتون  تخریب شد و  20 سال بعد، این ویرانی مجددا تکرار شد.

در پایان جنگ جهانی دوم در مارس ۱۹۴۵، ژاپن بمباران شد و سه چهارم ساختمان‌‌‌های توکیو از بین رفت. اما توکیو دوباره بازسازی شد و امروزه، قدیمی‌‌‌ترین ساختمان آن بیش از ۷۰ سال قدمت ندارد و توکیو شهری است که مدام در حال تغییر است. بنابراین نگرش ژاپن نسبت به حفظ بناهای تاریخی با نگرش دیگر کشورها متفاوت است. آمارهای مرکز بررسی مسکن و زمین ژاپن نشان می‌‌‌دهد، موجودی مسکن توکیو در ۵۰ سال گذشته به‌‌‌طور پیوسته در حال افزایش بوده است و میزان ساختمان‌‌‌های تخریب شده نیز بالاتر از سایر شهرهای جهان است. این در حالی است که در دیگر شهرهای جهان، به‌‌‌دلیل اهمیت حفظ بافت شهری، شهرسازی در حومه شهرهای بزرگ گسترش چشمگیری یافته است.

امروز ژاپن به قوی‌ترین و مدرن‌‌‌ترین صنعت حمل و نقل شهری تبدیل شده است. در این راه شرکت‌‌‌های خصوصی با حمایت‌‌‌های مالی دولت و با کمک سیستم بانکی به سبک اروپایی در جهت نوسازی با استفاده از علم و فناوری غربی گام برداشتند. توکیو با شاخص‌‌‌های متعدد با سیستم قطار سریع‌السیر و فناوری نوآورانه خود، پیشرفته‌‌‌ترین شهر از نظر فناوری در جهان محسوب می‌‌‌شود.  توکیو نوعی سیاست شهرسازی را دنبال کرده که در مقایسه با دیگر روش‌‌‌های شهرسازی در جهان متفاوت است. شهری که به‌‌‌واسطه نوسازی، بهترین سیستم حمل و نقل جهان را به خود اختصاص داده است که عمدتا توسط اپراتورهای خصوصی و انتفاعی هدایت می‌‌‌شوند.

با وجود این حجم از پیشرفت و تکنولوژی در شهرهای ژاپن، اما توکیو یکی از مقرون به صرفه‌‌‌ترین شهرهای بزرگ جهان است.با این حال نقدهایی هم به منظر شهری در ژاپن مطرح است. البته با توجه به ازدیاد جمعیت و توسعه شهری، بسیاری از محله‌‌‌های توکیو از نظر ارتفاع و مصالح ساختمانی تنوع متفاوتی دارند. سبک‌های معماری به هم ریخته است. مغازه‌‌‌ها، رستوران‌‌‌ها و آپارتمان‌‌‌ها در یک ساختمان روی هم چیده شده‌‌‌اند و ساختمان‌‌‌های سه طبقه در کنار ساختمان‌‌‌های هشت یا ده طبقه قرار دارند. از این رو، بافت شهری در توکیو و دیگر شهرهای ژاپن زشت به‌‌‌نظر می‌‌‌رسد.

همچنین، انبوه تیر برق‌‌‌ها و سیم‌‌‌کشی نیز یکی از مشکلات شهرسازی سریع در ژاپن است. بر‌خلاف اکثر شهرهای توسعه یافته در سراسر جهان، که در آن انواع کابل‌‌‌ها در زیر زمین نگهداری می‌‌‌شوند، اکثر شهرهای ژاپن آنها را در بالای زمین دارند. علت را باید در آن دانست که پس از جنگ جهانی دوم، ژاپن قصد داشت برق را در سریع‌‌‌ترین زمان ممکن به افراد بیشتری برساند و انجام این کار آسان‌‌‌تر و بسیار کم‌‌‌هزینه‌‌‌تر بود.

«LR» روش محبوب توسعه شهری

ژاپن  طی بازسازی و نوسازی‌‌‌های خود طی ۱۰۰ سال اخیر، برنامه‌‌‌های استراتژیک نوسازی و بازآفرینی مختلفی را در سیستم شهرسازی مدرن خود اجرایی کرد که در اینجا به دو مورد از مهم‌‌‌ترین و تاثیرگذارترین سیاست‌‌‌های شهرسازی این کشور اشاره می‌‌‌کنیم.سیاست بازآفرینی شهری از سال ۲۰۰۱ در ژاپن آغاز شد، زیرا از نگاه دولت ژاپن، بازسازی شهرها برای بازیابی نشاط اقتصادی بسیار مهم است. این سیاست که با عنوان «رنسانس شهری» مطرح شد، منجر به ایجاد بزرگ‌ترین و مدرن‌‌‌ترین شهرهای جهان شده است.

اما بزرگ‌ترین مشکل توسعه شهری در قرن بیستم توسعه بی‌پایان حومه شهر یا شهرسازی غیرقابل کنترل بود. از این رو، از جمله سیاست‌‌‌های شهرسازی ژاپن، سازماندهی شهرهااست. سیاست بازآفرینی شهری (UDC)ابتدا در سال ۱۹۵۵ به عنوان نیمه دولتی و نیمه خصوصی به منظور تامین خانه‌‌‌های آپارتمانی و زمین برای خانه‌‌‌های مستقل در منطقه بزرگ شهری تاسیس شد.

از آن زمان تاکنون تعداد زیادی مسکن تا سقف ۱٫۴ میلیون مسکن و شهرک‌‌‌های مسکونی و همچنین تسهیلات شهری را تامین کرده است. اما اکنون، تحت سیاست اقتصادی جدید به منظور کاهش کارهای عمومی و استفاده بیشتر از نیروی خصوصی، UDC قرار است مجددا سازماندهی شود تا به عنوان «نهاد اداری مستقل»، طرح‌‌‌ها یا پروژه‌‌‌ها را هماهنگ کند و بخش‌‌‌های خصوصی را به سمت «بازآفرینی شهری» هدایت کند.سیستم بازآفرینی شهری، از طریق چهار پروژه تحقق یافت. اولین مورد تبدیل کاربری بزرگ بود  که از تغییر ساختار صنعتی نشات می‌‌‌گیرد. پروژه دوم، «توسعه مجدد نواحی پایین شهر» است. سومین مورد «نوسازی مناطق شهری پرجمعیت» و چهارمین پروژه «نوسازی سهام در حومه شهری» است.

در بازآفرینی شهری، بخش‌خصوصی نقش اصلی را در توسعه شهری و نوسازی شهرهای ژاپن در افزایش ساختمان‌‌‌های تجاری و مسکونی دارد.  تا پیش از شروع این طرح اکثر خانه‌‌‌ها در شهرهای ژاپن از چوب ساخته شده بودند. اما با شروع طرح توسعه شهری و بازآفرینی، ساختمان‌‌‌های مدرن و مستحکم در تمام شهرهای ژاپن سر برآوردند.طرح بازآفرینی شهری، اقدام به بازسازی شهرک‌‌‌های مسکونی حومه شهر و ایجاد شهرهای جدید کرد، که منجر به تسریع طرح نوسازی ژاپن شد. این باعث شد تا شهرهای ژاپن در حال حاضر به یکی از قابل سکونت‌‌‌ترین شهرهای جهان تبدیل شوند. 

از دیگر برنامه‌‌‌های شهرسازی و بازآفرینی شهری ژاپن، اجرای سیستم مدرن مدیریت بازتنظیم زمین (LR) است که به بیش از ۱۰۰ سال قبل بازمی‌‌‌گردد که در تکامل یافتن برنامه یکپارچه‌‌‌سازی زمین کشاورزی (ALC) همراه قانون برنامه‌‌‌ریزی شهری در سال ۱۹۱۹ ایجاد شد. LR یکی از روش‌‌‌های محبوب توسعه شهری در ژاپن است که برای اهداف توسعه مختلف در سراسر کشور استفاده شده است. اهداف توسعه نه تنها شامل توسعه مناطق مسکونی در مناطق حاشیه شهری، بلکه نوسازی شهری در مناطق شهری، و بازسازی پس از فاجعه و توسعه شهری یکپارچه با امکانات حمل و نقل شهری را دربر می‌‌‌گیرد. تا به امروز، LR مناطق شهری را با مساحت تقریبی ۳۷۰۰ کیلومتر مربع ایجاد و توسعه داده است که ۳۰ درصد از کل مساحت شهری سراسر کشور را به خود اختصاص داده است.

علاوه بر این، LR امکانات عمومی شهری مانند جاده‌‌‌ها، پارک‌‌‌های سبز و  ایستگاه‌‌‌های اتوبوس و قطار را توسعه داده است. LR در ژاپن یک روش توسعه شهری است. اهداف اساسی آن توسعه و بهبود امکانات عمومی و افزایش قابلیت استفاده از زمین است. بر این اساس، دامنه‌‌‌ها و عملکردهای LR دارای انعطاف‌‌‌پذیری هستند تا با توجه به تغییر موقعیت‌‌‌های اجتماعی-اقتصادی و سیاست مدیریت شهری، قابلیت کاربرد برای اهداف توسعه چندگانه را فراهم کنند. پروژه‌‌‌های LR از دولت مرکزی بودجه دریافت می‌‌‌کنند حتی اگر پروژه‌‌‌ها مخصوص به بخش خصوصی باشد./دنیای اقتصاد