تهران قربانی سیاست‌های شورای عالی شهرسازی

آرین فضلی-تهران در طول شش دهه گذشته سه طرح جامع شهری به خود دیده است؛ اسناد به‌ظاهر علمی و کارشناسی که قرار بود مسیر توسعه را منظم و کیفیت خدمات را بهبود دهند. اما هر بار که شور و شوق تدوین سند بالا گرفت، خروجی‌اش نه مدیریت جمعیت و تراکم، بلکه رسمی‌کردن فشار مضاعف بر کالبد شهر بود. شورای عالی شهرسازی و معماری، بدون نگاه جدی به ظرفیت واقعی خدمات و زیست‌بوم شهری تهران، هر دوره با اعداد و محدودیت‌های تازه آمد و رفت تا مسیر بحران را تثبیت کند.

۱۳۴۵ – طرح نخست با رویای کاهش تراکم که بر باد رفت

اولین طرح جامع تهران در سال ۱۳۴۵، کار مشترک ویکتور گروئن و عبدالعزیز فرمانفرمائیان، محدوده‌ای ۱۸۰۰۰ هکتاری را به ۴۵۰۰۰ هکتار افزایش داد. با جمعیت وقت ۴.۶ میلیون و تراکم ۱۴۴ نفر بر هکتار، هدف این طرح رسیدن به تراکم ۸۵ نفر بر هکتار در افق ۱۳۷۰ برای جمعیتی ۵.۵ میلیونی بود. ایده اصلی، تمرکززدایی و اسکان مازاد جمعیت در شهرهای اطراف بود.

۱۳۷۱ – ساماندهی یا تثبیت فشار جمعیتی؟

دومین طرح جامع تهران – طرح ساماندهی – در سال ۱۳۷۱ و با چشم‌انداز ۱۵ ساله تصویب شد. جمعیت ۶.۵ میلیونی و تراکم ۱۰۴ نفر بر هکتار در آن سال ثبت شده بود. انتظار می‌رفت طرح، مرزهای کالبدی شهر را باز کند یا با سیاست‌های واقعی تمرکززدایی، فشار جمعیتی را کاهش دهد. اما شورا، بدون افزایش محدوده، سقف جمعیت افق را ۷.۶۵ میلیون و تراکم ۱۳۳ نفر بر هکتار تعیین کرد؛ درعمل پذیرش فشار بیشتر بر همان زمین محدود.

این تصمیم یک پیام روشن داشت: سیاست‌گذار ملی قصد ندارد برای شلوغی و کمبود فضای زیستی راه‌حل جدی ارائه کند. در عوض، با تثبیت محدوده، همه نیازهای آینده را در همان قلمرو فشرده حبس کرد. حتی امکانات خدماتی و زیربنایی هم متناسب با این تراکم جدید پیش‌بینی نشد.

مهم‌تر اینکه، این رویکرد، شهرداری را در وضعیتی قرار داد که برای تامین هزینه‌های روزانه، ناچار به تراکم‌فروشی شود؛ ابزاری که بذر بحران امروز را همان‌جا کاشت.

تراکم‌فروشی؛ فرار اجباری شهرداری از قفس سیاست‌های ملی

دهه ۷۰ و حذف بودجه‌های دولتی برای شهرداری‌ها، راه را برای تبدیل تراکم‌فروشی به منبع اصلی درآمد باز کرد. در تهران، که محدودیت توسعه محدوده‌اش به قانون مصوب شورای عالی گره خورده بود، این سیاست درآمدزایی، معنایی جز فشار مضاعف بر بافت موجود نداشت.

شهرداری در عمل مدیریت توسعه را از ابزارهای برنامه‌محور به صندوق مجوزفروشی تبدیل کرد. نتیجه، رشد برج‌ها و آپارتمان‌های متراکم بدون سرانه خدمات، تشدید ترافیک، و کاهش کیفیت زندگی شد. این ابزار، در واقع واکنشی بود به سیاست بالادستی که عمداً یا سهواً ظرفیت افقی شهر را قفل کرده بود.

اگرچه دادگاه افکار عمومی، شهرداری را مقصر نهایی می‌دید، اما باید دانست که بازیگر اصلی این قصه همان شورای عالی شهرسازی بود که شرایط را برای چنین مسیر انحرافی مهیا کرد.

۱۳۸۵ – طرح راهبردی–ساختاری؛ نسخه‌ای برای قفل‌کردن بحران

سومین طرح جامع، تصویب‌شده در سال ۱۳۸۵ با افق ۱۴۰۵، به‌ظاهر با رویکرد «راهبردی–ساختاری» قرار بود تهران را نوسازی کند. جمعیت وقت ۸.۷ میلیون و تراکم ۱۴۰ نفر بر هکتار بود، اما سقف افق ۱۰.۵ میلیون و تراکم ۱۴۷ تا ۱۴۹ نفر تعیین شد. باز هم بدون توسعه افقی، و باز هم پذیرش فشار بیشتر.

همه ظرفیت‌های خالی سیاستی به سمت تغییر کاربری پادگان‌ها، اراضی صنعتی و بافت‌های فرسوده هدایت شد، اما بدون آنکه شاخص اصلی مشکل – تراکم بیش از توان خدماتی – کاهش یابد. به عبارتی، صورت‌مسئله دوباره پاک شد و بحران تثبیت گردید.

اگرچه تغییر کاربری می‌توانست بخشی از نیازها را پاسخ دهد، اما وقتی بستر کالبدی بزرگ‌تر نمی‌شود، این اقدامات بیشتر شبیه جابجایی مشکل است تا حل آن.

جدول سه طرح جامع تهران

شورای عالی شهرسازی؛ مرکز فرماندهی بحران تهران

از دهه ۷۰ به بعد، شورای عالی شهرسازی و معماری با سیاست ثابت «ممنوعیت توسعه محدوده تهران» (مصوبه ۱۳۷۸) نقش بی‌بدیل در تشدید تراکم ایفا کرد. این شورا بدون ارزیابی مستقل از نتایج طرح‌های قبلی، هر بار سقف جمعیت و تراکم را بالا برده است. پیامدهای مستقیم این رویکرد عبارت‌اند از:

۱. فشردگی بی‌سابقه و فرسودگی بافت شهری

بستن امکان گسترش محدوده، فشار جمعیت را تنها به خیابان‌ها و محله‌های موجود منتقل کرد. در نتیجه، ساختمان‌های متراکم‌تر و کوچه‌های پرجمعیت جایگزین فضاهای باز شدند و شانس نوسازی با الگوهای استاندارد از بین رفت. این فشردگی، عمر مفید زیرساخت و کیفیت تهویه و نور طبیعی را کاهش داد.

۲. تشدید نابرابری فضایی و طبقاتی در دسترسی به خدمات

وقتی ظرفیت خدماتی اشباع شود، رقابت برای دسترسی بیشتر، ثروتمندان را برنده و کم‌برخوردارها را بازنده می‌کند. شمال و غرب شهر با برج‌های مجهزتر و خدمات اختصاصی رشد کردند، اما جنوب و شرق ماندند با مدارس فرسوده، درمانگاه‌های شلوغ و کمبود فضای سبز.

۳. وابسته‌کردن شهرداری به درآمد تراکم‌فروشی

شورای عالی شهرسازی با انحصار زمین، شهرداری را به سمت منبعی به‌ظاهر بی‌پایان هل داد: فروش مجوز ساخت متراکم‌تر. این وابستگی مالی، شهرداری را از اولویت‌های خدماتی و برنامه‌ریزی بلندمدت منحرف کرد و آن را به بازوی تنفیذ بحران بدل نمود.

۴. حذف امکان اصلاح کالبدی در مقیاس بزرگ برای آینده

شهر وقتی محدوده‌اش بسته بماند، جایی برای طرح‌های توسعه‌ای بزرگ مثل شهربازی ملی، بیمارستان منطقه‌ای یا شبکه جدید حمل‌ونقل نمی‌ماند. پروژه‌های بزرگ یا باید با تخریب گسترده جای دیگری از بافت ساخته شوند، یا اصلاً شکل نگیرند. تهران با این سیاست، خود را از انعطاف آینده محروم کرده است.

تهران هشدار زنده؛ تراکم، نه راه‌حل که ریشه بحران

ترکیب سیاست‌های بسته شورای عالی و رفتار درآمدزای شهرداری، تهران را به هشدار زنده‌ای برای تمام کلان‌شهرهای ایران بدل کرده است. اینجا، تراکم نه راه‌حلی برای کمبود مسکن بوده و نه کلید ارزان‌کردن زندگی؛ بلکه خودش به موتور تولید بحران‌های تازه بدل شده.

پیامدهای آن را می‌توان در خیابان‌های پر‌ازدحام، محله‌های بی‌سرویس، سرانه‌های سبز سقوط‌کرده و شکاف اجتماعی عمیق‌تر دید. توسعه عمودی بی‌پشتوانه، ظرفیت خیابان و شبکه تاسیسات را بلعیده و فضای شهری را از نفس انداخته است.

تهران امروز نمونه تمام‌عیار این حقیقت تلخ است که وقتی سیاست‌گذاری ملی از واقعیت محلی جدا می‌شود، حتی نیت خیر هم به نتیجه بد ختم می‌شود. شهر به جای اینکه با جذب متعادل جمعیت و توزیع خدمات به آرامش برسد، به میدان کشمکش برای بقا تبدیل می‌شود؛ جایی که هر مترمربع زمین، میدان رقابت اقتصادی است و هر تصمیم تازه، مثل چرخاندن پیچ فشار روی بدنه‌ای فرسوده عمل می‌کند.

راه نجات تهران، بازکردن قفل افقی‌سازی شهر

تجربه شصت‌ساله طرح‌های جامع تهران نشان داده که سیاست‌های بالادستی شورای عالی شهرسازی در محدود کردن محدوده افقی، منشا اصلی بحران تراکم و کیفیت زندگی است. راه برون‌رفت، بازنگری فوری در این سیاست انقباضی و شکستن انحصار تصمیم‌گیری محدوده شهر است.

توسعه افقی مدیریت‌شده با ملاحظات محیط‌زیستی باید دوباره به دستورکار برگردد و بخشی از اختیارات کلیدی شورا – از جمله مصوبات مربوط به الحاق زمین به محدوده شهر – به استانداری‌ها و نهادهای محلی منتقل شود تا تصمیم‌ها بر اساس واقعیت‌های میدانی گرفته شود. هم‌زمان، ایجاد سامانه پایش شفاف، الزام شورا به گزارش‌دهی عمومی و مشارکت واقعی مدیریت شهری و رسانه‌ها در فرآیند تصمیم‌گیری، شرط موفقیت این مسیر است.

تا وقتی قفل شورای عالی شهرسازی بر محدوده تهران باز نشود و تراکم‌فروشی به نیاز روزانه شهرداری گره خورده باشد، بحران ادامه خواهد یافت و پایتخت، از هشدار زنده به نقطه‌ای بی‌بازگشت نزدیک‌تر می‌شود.