محدودیت‌های اصلاحات نهادی در توسعه

به گزارش سرمایه فردا، کتاب « محدودیت‌های اصلاحات نهادی در توسعه» به بررسی انتقادی تلاش‌های گسترده برای اصلاح نهادها در کشورهای در حال توسعه می‌پردازد و این پرسش را مطرح می‌کند که چرا بسیاری از این اصلاحات، نتایج قابل‌توجهی به همراه ندارند.
این کتاب توضیح می‌دهد که چگونه اصلاحات نهادی مرسوم، که اغلب توسط بازیگران خارجی (مانند سازمان‌های بین‌المللی) هدایت می‌شوند، “ایزومورفیک” هستند؛ یعنی ساختارهای کشورهای توسعه‌یافته را تقلید می‌کنند بدون اینکه شرایط منحصر به فرد کشورهای در حال توسعه را در نظر بگیرند.
این اصلاحات اغلب شامل تغییر قوانین و مقررات رسمی می‌شود، اما پویایی‌های غیررسمی که شکل‌دهنده نحوه عملکرد واقعی نهادها هستند را نادیده می‌گیرند.
اندروز استدلال می‌کند که تلاش‌های اصلاحی، بیش از حد بر فرم متمرکز است و به عملکرد توجه کافی نمی‌شود. برای مثال، کشورها ممکن است ظاهر سیستم‌های حکمرانی مدرن را اتخاذ کنند (قوانین، آژانس‌ها یا رویه‌های جدید)، اما این تغییرات اغلب منجر به بهبود عملکرد نمی‌شوند زیرا واقعیت‌های محلی برای اجرای موفق این تغییرات مناسب نیستند.
بسیاری از اصلاحات از بالا به پایین هستند و بر اساس الگوهای ارائه شده توسط اهداکنندگان و سازمان‌های بین‌المللی پیش می‌روند که اغلب شکست می‌خورند زیرا شرایط، ظرفیت‌ها یا اولویت‌های محلی را در نظر نمی‌گیرند.
اندروز بر اهمیت درک و تعامل با زمینه‌های واقعی سیاسی و اجتماعی که در آن اصلاحات اجرا می‌شود، تأکید می‌کند و معتقد است که نباید کورکورانه مدل‌های دیگر کشورها را کپی کرد.

انطباق تدریجی در اصلاحات نهادی

به عنوان یک راه‌حل، اندروز پیشنهاد می‌کند که باید به یک رویکرد انعطاف‌پذیر و انطباقی به نام انطباق تدریجی بر اساس مشکلات (PDIA) روی آوریم. رویکرد «انطباق تدریجی براساس مشکلات» به حل مشکلات محلی(local)، آزمایش‌گری (آزمون و خطا) و یادگیری تدریجی تشویق می‌کند و اجازه می‌دهد اصلاحات در پاسخ به چالش‌ها و فرصت‌های خاص هر زمینه تکامل یابند.
این کتاب بر اهمیت مالکیت محلی و تعهد سیاسی در پایداری اصلاحات (reforms) تأکید می‌کند. بدون مشارکت واقعی از سوی بازیگران محلی، حتی اصلاحات خوب طراحی شده نیز احتمالاً شکست می‌خورند.
مت اندروز نتیجه می‌گیرد که اصلاحات نهادی در کشورهای در حال توسعه باید از “بهترین روش‌ها” فاصله بگیرند و رویکردهای واقع‌بینانه‌تر و حساس به زمینه (context-sensitive) را اتخاذ کنند. با تمرکز بر حل مشکلات واقعی به جای کپی‌برداری راه‌حل‌های خارجی و با پذیرش انعطاف‌پذیری و یادگیری، اصلاحات می‌توانند مؤثرتر و پایدارتر باشند.
این کتاب نقدی بر «اصلاحات نهادی کلیشه‌ای» است و راهی عملی و واقع‌بینانه برای اصلاح‌گران ارائه می‌دهد که به دنبال تغییرات معنادار به هدف توسعه هستند.
تحلیل ایران از دیدگاه کتاب “محدودیت‌های اصلاحات نهادی در توسعه” اثر مت اندروز می‌تواند به درک عمیق‌تری از اینکه چرا برخی اصلاحات نهادی در ایران نتوانسته‌اند نتایج پایدار به همراه داشته باشند، کمک کند. ایده‌های کلیدی کتاب مانند ناهماهنگی بین فرم و عملکرد(form and function)، عدم توجه به زمینه‌های محلی (local context) و نیاز به اصلاحات تطبیقی(adaptive reforms)، چالش‌های ایران را در اصلاح نهادها برای توسعه‌ی معنادار روشن می‌کند.

چارچوب‌های قانونی اصلاحات نهادی

ایران در بخش‌های مختلف، مانند حکومت‌داری، اقتصاد و چارچوب‌های قانونی، اصلاحاتی را انجام داده که اغلب تحت تأثیر الگوهای بین‌المللی بوده‌اند. برای مثال، تلاش برای مدرن‌سازی سیستم بانکی یا اجرای تدابیر شفافیت، گاهی اوقات بازتاب‌دهنده مدل‌های کشورهای توسعه‌یافته است. با این حال، همانطور که اندروز می‌گوید، این اصلاحات ممکن است بر فرم (ظاهر) متمرکز باشند و به مسائل عملکردی عمیق‌تر توجه نکنند!
مثال: در سیستم‌های بانکی و مالی، با وجود اصلاحاتی که برای مدرن‌سازی روش‌ها صورت گرفته، مشکلاتی مانند ناکارآمدی، فساد و نفوذ شبکه‌های غیررسمی همچنان پابرجاست. این مسائل نشان می‌دهد که اگرچه ظاهر اصلاحات وجود دارد، عملکرد این نهادها هنوز به دلیل «ساختارهای سیاسی و اجتماعی» که با اصلاحات غربی سازگار نیستند، محدود است.
یکی از موضوعات اصلی در کار اندروز این است که اصلاحات اغلب شکست می‌خورند زیرا با واقعیت‌های محلی به‌طور عمیق درگیر نمی‌شوند. در ایران، اصلاحاتی که از فشارهای خارجی (مثلاً برای تطابق با استانداردهای بین‌المللی در تجارت یا امور مالی) نشأت می‌گیرند، ممکن است با محیط سیاسی و اجتماعی داخلی کشور هماهنگی نداشته باشند.
مثال: تلاش‌ها برای آزادسازی اقتصاد ایران، که بخشی از آن به دلیل رفع تحریم‌های بین‌المللی یا جذب سرمایه‌گذاری خارجی صورت گرفته، با ساختارهای قدرت داخلی، منافع ذینفعان و نفوذ نهادهای وابسته به دولت (مانند بنیادها و صنایع تحت کنترل سپاه پاسداران) محدود شده‌اند. این دینامیک های داخلی اغلب در برابر الگوهای خارجی مقاومت می‌کنند و اصلاحات را سطحی می‌سازند.

اصلاحات از بالا به پایین بدون اراده سیاسی

در ایران، اصلاحات نهادی اغلب از بالا به پایین و توسط مدیران سیاسی اجرا می‌شود، بدون اینکه مشارکت گسترده‌ای از سوی جامعه داشته باشد. اندروز اشاره می‌کند که اصلاحات از بالا به پایین می‌توانند دور از «مشکلات واقعی جلوی چشم باشند» و بدون مشارکت محلی، این اصلاحات معمولاً پایداری ندارند.
مثال: تلاش‌ها برای مبارزه با فساد و بهبود حکومت‌داری در نقاط مختلف ایران آغاز شده است، اما بسیاری از آن‌ها به دلیل نبود تعهد سیاسی واقعی و منافع جناح‌های قدرتمند درون حکومت تضعیف شده‌اند. این شرایط باعث می‌شود اصلاحات اعلام شوند، اما به ندرت به‌طور کامل اجرا یا به کار گرفته شوند.
ساختار سیاسی منحصر به فرد ایران، که در آن قدرت بین نهادهای انتخابی و نهادهای غیرانتخابی (مانند رهبری و سپاه پاسداران) تقسیم شده است، اصلاحات را پیچیده می‌کند. برای موفقیت اصلاحات، نیاز به مالکیت سیاسی در سراسر طیف قدرت وجود دارد، اما در ایران، مراکز قدرت رقابتی اغلب باعث توقف یا ناقص شدن اصلاحات می‌شوند. مثال: تنوع اقتصادی در چندین برنامه توسعه ایران اولویت داشته است، اما نهادهای حکومتی قدرتمند که منافع تثبیت‌شده‌ای در بخش نفت دارند، در برابر تغییرات گسترده‌ای که برای اصلاحات لازم است، مقاومت کرده‌اند. اصلاحات تطبیقی مانند انطباق تدریجی بر اساس مشکلات (PDIA) که اندروز پیشنهاد می‌کند، می‌تواند رویکرد واقع‌بینانه‌تری ارائه دهد و به ایران اجازه دهد از راه‌حل‌های کوچک محلی شروع کند و به تدریج اجماع سیاسی و مالکیت بیشتری ایجاد کند.

راه‌حل‌های متناسب برای اصلاحات نهادی

به گفته اندروز، اصلاحات موفق در کشورهای در حال توسعه نیاز به انعطاف‌پذیری و تطبیق راه‌حل‌ها با زمینه‌های خاص دارند. تلاش‌های ایران برای اصلاح بخش‌های کلیدی مانند بهداشت، آموزش و زیرساخت‌ها گاهی از بهترین شیوه‌های بین‌المللی الگو گرفته است، اما این اصلاحات می‌تواند با رویکردهای حساس‌تر و منطبق‌تر به زمینه محلی موفق‌تر باشد.

مثال: اصلاحات بهداشتی در ایران پیشرفت‌های قابل توجهی داشته است، اما چالش‌هایی مانند ارائه دسترسی عادلانه در مناطق روستایی و شهری همچنان وجود دارد. رویکرد تطبیقی، که بر حل مشکلات محلی و یادگیری تدریجی متمرکز باشد، می‌تواند به طور مؤثرتری این نابرابری‌ها را نسبت به سیاست‌های کلی ملی حل کند.
اجرای PDIA در ایران به این معنا خواهد بود که اصلاحات نهادی با مشکلات کوچک و قابل مدیریت که اولویت‌ها و محدودیت‌های محلی را منعکس می‌کنند، آغاز شود. این می‌تواند به معنای آزمایش اصلاحات در برخی استان‌ها یا بخش‌های خاص و به تدریج گسترش طرح‌های موفق باشد. به عنوان مثال، مقابله با مشکلات خاص مانند مدیریت آب در مناطق خشک ایران می‌تواند از طریق راه‌حل‌های محلی و تدریجی به جای پروژه‌های بزرگ ملی پیگیری شود.
مثال: برای مقابله با تخریب محیط زیست، ایران می‌تواند رویکرد PDIA را با اجرای پروژه‌های کوچک در مناطق آسیب‌پذیر مانند دریاچه ارومیه آغاز کند. ذینفعان محلی می‌توانند در آزمایش راه‌حل‌ها، یادگیری از نتایج اولیه و تطبیق سیاست‌ها با گذر زمان مشارکت داشته باشند. این رویکرد می‌تواند الگویی برای حاکمیت محیط‌زیستی ارائه دهد که با واقعیت‌های محلی و اهداف ملی همخوانی داشته باشد.

اصلاحات نهادی ایران با چه چالش‌های مواجه است؟

از دیدگاه کتاب مت اندروز، مشخص می‌شود که اصلاحات نهادی ایران با چالش‌های مهمی مواجه است، زیرا بیشتر بر فرم(شکل، ظاهر) به جای عملکرد (function) تمرکز دارند، الگوهای خارجی را که با زمینه‌های محلی هماهنگ نیستند، اعمال می‌کنند و در پرداختن به مشکلات واقعی انعطاف‌پذیری لازم را ندارند. با پذیرش اصلاحات محلی(local) و تطبیقی(adaptive)، ایران می‌تواند بسیاری از موانعی که توسعه آن را متوقف کرده‌اند، پشت سر بگذارد. اجرای رویکرد انطباق تدریجی مساله محور (براساس مشکلات موجود) می‌تواند به کشور کمک کند تا بر حل چالش‌های خاص تمرکز کند و اجماع سیاسی ایجاد کند، که منجر به تغییر نهادی پایدار شود.
پیشبرد تدریجی mudding through، اصطلاحی است که توسط چارلز لیندبلوم در زمینه تصمیم‌گیری عمومی و سیاست‌گذاری مطرح شده است و به یک رویکرد تدریجی، عملی و غیر جامع در تصمیم‌گیری اشاره دارد. در این رویکرد، سیاست‌گذاران به جای اینکه به بررسی جامع و کامل همه گزینه‌های موجود بپردازند و به دنبال راه‌حل‌های ایده‌آل باشند، بر گزینه‌هایی تمرکز می‌کنند که از نظر عملی نزدیک و در دسترس هستند.

پیشبرد تدریجی اصلاحات نهادی

پیشبرد تدریجی اصلاحات نهادی ، یک فرآیند تدریجی و گام‌به‌گام در تصمیم‌گیری است که در آن سیاست‌گذاران و مدیران به جای برنامه‌ریزی‌های بلندمدت و جامع، بر اساس تجربیات قبلی و به‌طور آزمایشی اقدام می‌کنند. این رویکرد شامل آزمون و خطا، تطبیق تصمیم‌ها با شرایط متغیر، و اصلاح مداوم سیاست‌ها بر اساس نتایج و بازخوردها است. ویژگی‌های اصلی آن عبارتند از: پرهیز از تصمیم‌گیری جامع و بلندمدت: تصمیم‌گیرندگان به دنبال راه‌حل‌های کامل و نهایی نیستند.تغییرات تدریجی و اصلاحی: تصمیمات معمولاً گام‌به‌گام و براساس شرایط فعلی اتخاذ می‌شوند. عملی بودن تصمیمات: تمرکز بر راه‌حل‌هایی است که در کوتاه‌مدت قابل اجرا باشند.پذیرش پیچیدگی و ابهام: تصمیم‌گیرندگان به جای تلاش برای برطرف کردن تمام ابهام‌ها، با آن‌ها سازگار می‌شوند.
به طور خلاصه، پیشبرد تدریجی به جای جستجوی راه‌حل‌های ایده‌آل، از اصلاحات تدریجی و کوچک استفاده می‌کند و با انعطاف‌پذیری بیشتری در مواجهه با تغییرات و عدم قطعیت‌ها عمل می‌کند.