مهسا قویقلب: در حالی که لایحهٔ پیشنهادی برای ایجاد نظام جدید تأمین اجتماعی همچنان در دست بررسی است، مفاد آن با واکنشهای گوناگونی از سوی کارشناسان و فعالان حوزهٔ کار و کارگری روبهرو شده است. یکی از محورهای اساسی این لایحه، تغییر روش تأمین منابع مالی سازمان تأمین اجتماعی و انتقال بخش قابلتوجهی از بار مالی آن از حق بیمه به منابع عمومی و مالیاتهاست؛ تغییری که در صورت اجرا، ساختار چندیندههٔ تأمین مالی این سازمان را دگرگون میکند.
در این میان، کانونهای بازنشستگی به این لایحه انتقاداتی شدید مطرح کردهاند و معتقدند که مجموعهٔ تأمین اجتماعی متعلق به بیمهشدگان است؛ ازاینرو هرگونه تصمیمگیری باید بهصورت سهجانبه (دولت، کارفرما و کارگر) صورت گیرد و نباید بدون مشورت با ذینفعان، تصمیمی اتخاذ شود.
به باور آنان، این لایحه هرچند از ظاهری آراسته برخوردار است، اما در باطن با کاستیهایی همراه است. آنان نسبت به پیامدهای تصویب آن هشدار دادهاند؛ ازجمله اینکه در صورت اجرا، افزایش حقوق کارگران کاملاً در اختیار دولت قرار میگیرد، زیرا شورای عالی کار در این لایحه عملاً حذف شده و در تبصرهها نیز جایگاهی برای نمایندگان کارگری درنظر گرفته نشده است؛ در نتیجه، قدرت چانهزنی از میان میرود و تصمیمگیری دربارهٔ افزایش حقوق به دست توانمند دولت سپرده میشود.
نمای ظاهری لایحه، هم بیمهٔ اجباری و هم اختیاری را در بر میگیرد؛ یعنی محدود به بیمههای اجباری نیست. در بخش بیمهٔ صاحبان حرف و مشاغل آزاد و افراد خوداشتغال نیز، کسانی که اکنون سهم بیشتری برای بیمه میپردازند، در صورت اجرای این لایحه تنها ۱۴ درصد پرداخت خواهند کرد و مابقی از سوی دولت تأمین میشود.
به بیان ساده، دولت باقیماندهٔ حق بیمه را پرداخت میکند. این موضوع درنهایت ممکن است باعث شود دولت برای آنکه افزایش سالیانهٔ مبالغ بیمه چشمگیر نباشد، حقوق کارگران را نیز بهطور محسوسی افزایش ندهد.
اما مهمترین تغییر در حوزهٔ درمان رخ میدهد. در ساختار پیشنهادی، دیگر هیچ فردی برای دریافت خدمات درمانی، حق بیمهٔ مستقل پرداخت نخواهد کرد. در حال حاضر، منابع درمان از محل سهم مشترک کارگر، کارفرما و دولت تأمین میشود، اما در مدل جدید، تمام هزینههای درمان از طریق مالیاتها و بودجهٔ عمومی کشور تأمین خواهد شد.
به این ترتیب، همهٔ شهروندان ـ اعم از کارگران، صاحبان مشاغل آزاد و سایر گروهها ـ بدون پرداخت حق بیمهٔ درمان، از این خدمات بهرهمند میشوند و دولت موظف است منابع آن را از درآمدهای مالیاتی تأمین کند.
اما باید به روی دیگر ماجرا نیز توجه کرد؛ رویی که در ظاهر دیده نمیشود. اگر صورتهای مالی سازمان تأمین اجتماعی را واکاوی کنیم، متوجه میشویم که بخش قابلتوجهی از مطالبات جاری و سنواتی این سازمان، مربوط به بدهیهای دولت است؛ بدهیهایی که اکنون به چندین همت رسیدهاند. اگر دولت در ایفای تعهدات بسیار کوچکتر خود با مشکل روبهرو بوده، چگونه میتواند بار مالی بسیار بزرگتر این لایحه را بر دوش بکشد؟
تصویر ناامیدکنندهٔ تجربههای گذشته
صندوق بازنشستگی، بزرگترین صندوق بیمهای کشور است و اجرای چنین تغییری، به معنای انتقال بخش عظیمی از تعهدات آن به دولت خواهد بود. در شرایط فعلی، سازمان ماهانه حدود ۱۷۰ همت تعهد مالی دارد که شامل پرداخت مستمری بازنشستگان، هزینههای درمان و حقوق کارکنان میشود؛ تعهداتی که عمدتاً نقدی هستند و امکان تأخیر در پرداخت آنها وجود ندارد. بخش عمدهٔ بودجهٔ سازمان نیز صرف همین هزینههای جاری میشود و این پرسش همچنان باقی است که دولت چگونه میخواهد چنین حجم عظیمی از تعهدات نقدی را هر ماه تأمین کند؛ آن هم در حالی که تجربهٔ سالهای گذشته، تصویر امیدوارکنندهای از ایفای تعهدات مالی دولت ارائه نمیدهد.
علی حیدری، نایبرئیس اتحادیهٔ پیشکسوتان جامعهٔ کارگری و عضو هیئتمدیرهٔ کانون کارگران بازنشستهٔ شهر تهران، در این باره به «هفتصبح» میگوید: «دولت حتی ۳ درصد تکلیف خود را هیچسال بهدرستی انجام نداده است و همین موضوع بر نگرانیها دامن میزند. از سوی دیگر، از لحاظ قانونی دولت نمیتواند بهتنهایی تعیینکنندهٔ دستمزد باشد، زیرا سازوکار تعیین دستمزد بر اساس قانون و کنوانسیونهای بینالمللی باید سهجانبه باشد و دولت نمیتواند از آن عدول کند و باید به توصیهنامههای بینالمللی پایبند باشد.»
او توضیح میدهد که فلسفهٔ اصلی لایحه، تغییر مبنای تأمین منابع است. به گفتهٔ او، در این طرح قرار است تأمین مالی تعهدات تأمین اجتماعی دیگر صرفاً بر پایهٔ حق بیمه نباشد و منابع عمومی و مالیاتها نقش پررنگتری پیدا کنند.
در وضعیت فعلی، کارفرمایان در بیمههای اجباری ۲۳ درصد (شامل حق بیمه و بیمهٔ بیکاری) پرداخت میکنند، اما در الگوی جدید، سهم کارفرما بهشکل محسوسی کاهش مییابد. بر اساس این پیشنهاد، سهم بیمهٔ بیکاری که اکنون سه درصد است، بهطور کامل بر عهدهٔ دولت قرار میگیرد و در نهایت سهم کارفرما در بیمههای اجباری به ۷ درصد میرسد. در مقابل، کارگر ۷ درصد و دولت نیز ۶ درصد پرداخت خواهد کرد.»
این روند در ظاهر به نفع کارگر است، اما حیدری در تحلیل محتوای آن اشاره میکند که همین رویکرد دربارهٔ بیمهٔ بیکاری نیز پیشبینی شده است. سه درصدی که اکنون کارفرمایان بابت بیمهٔ بیکاری میپردازند، در صورت تصویب این لایحه، کاملاً بر عهدهٔ دولت قرار میگیرد و منابع آن از بودجهٔ عمومی تأمین میشود.
مهمترین دغدغهٔ جامعهٔ کارگری
مسئلهٔ بدهیهای دولت، مهمترین دغدغهٔ جامعهٔ کارگری است. تجربهٔ تاریخی نشان میدهد که دولت در ایفای تعهدات مالی خود نسبت به سازمان تأمین اجتماعی، کارنامهٔ موفقی نداشته است. حتی در شرایط فعلی که عمدهٔ منابع سازمان از محل حق بیمهٔ کارگران و کارفرمایان تأمین میشود، دولت در پرداخت سهم قانونی خود با تأخیر و دشواری عمل میکند و بسیاری از این بدهیها به سالهای بعد منتقل میشود. سهم دولت از بودجهٔ سازمان تأمین اجتماعی نیز عمدتاً بهصورت نقدی پرداخت نمیشود، بلکه از روشهایی مانند واگذاری شرکتها، اوراق مالی یا سایر شیوههای غیرنقدی استفاده میشود؛ موضوعی که به اعتقاد این کارشناس، نشان میدهد سابقهٔ پرداخت منظم و قابلاتکایی در این زمینه وجود ندارد و همین مسئله، نگرانیها دربارهٔ اجرای لایحهٔ جدید را افزایش میدهد.
لزوم برگزاری نشستهای تخصصی
هماکنون نیز صندوقهای بازنشستگی کشوری، لشکری و تعدادی دیگر از صندوقها از بودجهٔ عمومی کشور استفاده میکنند و بخش قابلتوجهی از منابع عمومی صرف تأمین هزینههای آنها میشود. اگر تعهدات سازمان تأمین اجتماعی نیز به این مجموعه اضافه شود، فشار بسیار سنگینی بر بودجهٔ عمومی وارد خواهد شد.
حیدری با اشاره به ارقام بودجه میگوید: بودجهٔ عمومی کشور در سال جاری حدود ۵۹۰۰ همت و بودجهٔ سازمان تأمین اجتماعی حدود ۲۳۵۰ همت است. انتقال چنین حجمی از تعهدات به دولت، به معنای آن است که بخش بسیار بزرگی از منابع عمومی کشور باید صرف ایفای تعهدات این سازمان شود.
آنچه در این لایحه پیشنهاد شده، تغییری بنیادین در ساختار تأمین مالی نظام بیمهای کشور محسوب میشود. حیدری با وجود انتقاداتی که نسبت به عملکرد سازمان تأمین اجتماعی در حوزهٔ درمان و خدمات رفاهی وجود دارد، معتقد است که این سازمان همچنان نقش مهمی در حفظ امنیت اجتماعی کشور ایفا میکند. تأمین اجتماعی تاکنون توانسته است پوشش بیمهای گستردهای برای میلیونها نفر فراهم کند و هرگونه تصمیم دربارهٔ آیندهٔ آن باید با حساسیت و دقت بسیار بالا اتخاذ شود. بنابراین، پیش از هر تصمیمی باید گفتوگوی اجتماعی گستردهای میان دولت، کارگران، کارفرمایان، دانشگاهیان، صاحبنظران، شورای عالی کار و نمایندگان کارگری شکل بگیرد. موضوعی با این ابعاد را نمیتوان صرفاً در قالب یک لایحه و بدون اجماع کارشناسی به نتیجه رساند و لازم است نشستهای تخصصی و کارگاههای کارشناسی متعددی دربارهٔ آن برگزار شود.
این کارشناس در عین حال یادآور میشود که تجربههای موفق بینالمللی در این زمینه وجود دارد، اما هیچ کشوری یکشبه به چنین ساختاری نرسیده است. برآوردهای اولیه نشان میدهد که برای تأمین منابع مالی این طرح، نرخ مالیات باید بهشکل قابلتوجهی افزایش یابد. بررسیهای اولیهٔ مرکز پژوهشهای مجلس نشان داده است که با شرایط فعلی اقتصاد کشور، برای اجرای چنین طرحی حدود ۱۵ درصد منابع مالیاتی جدید مورد نیاز خواهد بود. این بدان معناست که مالیات بر ارزش افزوده که اکنون بیش از ۱۰ درصد است، باید به حدود ۲۷ درصد افزایش پیدا کند تا امکان تأمین مالی کامل این نظام فراهم شود. او این ارقام را نشانهٔ بزرگی ابعاد طرح میداند و میگوید: حتی افزایش یک درصدی مالیات بر ارزش افزوده در سال گذشته نیز پس از بحثهای طولانی میان دولت و مجلس تصویب شد و همان یک درصد با هدف تأمین منابع مورد نیاز برای افزایش حقوق بازنشستگان در نظر گرفته شد. بنابراین افزایش ۱۵ درصدی مالیات، موضوعی نیست که بتوان به سادگی از کنار آن گذشت.
تهدیدها را نادیده نگیریم
هرچند این لایحه در ظاهر میتواند فرصتهایی برای اصلاح ساختار تأمین اجتماعی ایجاد کند، اما در کنار هر فرصتی، تهدیدهایی نیز وجود دارد که نباید نادیده گرفته شوند. تجربه نشان داده است که معمولاً همین تهدیدهای مغفولمانده هستند که در آینده مشکلات جدی ایجاد میکنند؛ به همین دلیل، لازم است پیش از هر اقدامی، همهٔ پیامدهای احتمالی آن به دقت بررسی شود.
حیدری در تشریح مهمترین تهدیدهای این لایحه، ابتدا به ظرفیت نظام مالیاتی کشور اشاره میکند: «مهمترین پرسش این است که آیا ساختار مالیاتی ایران توان تحمل چنین بار سنگینی را دارد یا خیر. در حال حاضر، نظام مالیاتی کشور تجربهٔ تأمین منابع در چنین ابعادی را نداشته و اجرای این طرح بدون فراهمشدن زیرساختهای لازم، میتواند با چالشهای جدی همراه شود.»
این کارشناس با اشاره به تجربهٔ کشورهای توسعهیافته، بهویژه کشورهای حوزهٔ اسکاندیناوی، توضیح میدهد که این کشورها نظامهای تأمین اجتماعی قدرتمندی دارند، اما این وضعیت حاصل دههها اصلاحات اقتصادی، مالی و فرهنگی است. در بسیاری از این کشورها، سهم مالیات از درآمد افراد به حدود ۵۰ درصد نیز میرسد، اما شهروندان در مقابل، خدمات گستردهای در حوزهٔ درمان، آموزش، بازنشستگی و حمایتهای اجتماعی دریافت میکنند و به همین دلیل، پرداخت مالیات برای آنها قابلپذیرش است.
حیدری برای روشنتر شدن موضوع به نظام مالیات بر درآمد اشاره میکند و میگوید: با افزایش سقف معافیت مالیاتی و اجرای نرخهای پلکانی، بسیاری از حقوقبگیران امروز مالیات بیشتری پرداخت میکنند، اما همچنان این پرسش را مطرح میکنند که مالیات پرداختی آنها چگونه به بهبود کیفیت خدمات عمومی منجر میشود. زمانی میتوان از افزایش سهم مالیات در تأمین اجتماعی سخن گفت که مردم آثار آن را بهطور ملموس در کیفیت خدمات درمانی، حمایتهای اجتماعی و رفاهی مشاهده کنند.
او در پاسخ به این پرسش که آیا اجرای این لایحه بهطور حتم به افزایش مالیاتها منجر خواهد شد، میگوید: «دغدغهٔ اصلی جامعهٔ کارگری افزایش مالیات نیست، بلکه تضمین ایفای تعهدات دولت است که تجربهٔ خوبی هم در این زمینه وجود ندارد.» با انتقال مسئولیت تأمین مالی به دولت، احتمال مداخلهٔ بیشتر دولت در سیاستگذاریهای اقتصادی نیز وجود دارد. وقتی دولت موظف باشد منابع مالی چنین تعهد گستردهای را فراهم کند، ناچار خواهد بود برای کنترل هزینهها از ابزارهای مختلف اقتصادی استفاده کند و این موضوع میتواند بر بازار کار و سایر بخشهای اقتصادی نیز اثر بگذارد.
حیدری هشدار میدهد که ارتباط غیرمستقیم میان مصوبات شورای عالی کار و تعهدات دولت نباید نادیده گرفته شود: «هر میزان افزایش دستمزد که در شورای عالی کار تصویب شود، مستقیماً بر میزان سهم پرداختی دولت و همچنین بر مستمریهای آینده تأثیر خواهد گذاشت.»
