نقش مردم در محیطزیست محدود شد؟
موریس باقری: طی هفته گذشته معاونت آموزش و مشارکتهای مردمی سازمان حفاظت محیط زیست مفاد دستورالعمل توسعه و راهبری مشارکت سازمان حفاظت محیط زیست با نهادهای مردمی را ابلاغ کرد. متن این دستورالعمل نشان میدهد که میان اهداف اعلامشده و سازوکارهای پیشبینیشده فاصله قابل توجهی وجود دارد. اگرچه در مقدمه از حکمرانی مشارکتی سخن گفته شده است، اما در اغلب مواد، سازمان حفاظت محیط زیست همچنان محور اصلی تصمیمگیری است و نقش نهادهای مردمی عمدتا به مشاوره، همکاری و اجرای برنامهها محدود شده است.
در همین چارچوب اظهارات معاون آموزش و مشارکتهای مردمی سازمان حفاظت محیط زیست درباره اینکه این دستورالعمل «نخستین نمونه تدوین مقررات داخلی یک نهاد دولتی با مشارکت مستقیم ذینفعان و فعالان اجتماعی» است، هرچند از شفافیت در بیان روند تدوین سند حکایت دارد، اما ناخواسته همین نگاه دولتمحور را نیز آشکار میکند.
تاکید بر تدوین مقررات داخلی یک دستگاه دولتی، نشان میدهد که مشارکت هنوز از دریچه ساختار اداری دیده میشود، در حالی که در نظریههای جدید حکمرانی، دولت یکی از بازیگران عرصه عمومی است، نه تنها بازیگر آن. یورگن هابرماس در نظریه کنش ارتباطی و مفهوم حوزه عمومی بر این نکته تاکید میکند که مشروعیت تصمیمات عمومی زمانی شکل میگیرد که حاصل گفتوگوی آزاد، برابر و مستقل میان شهروندان، نهادهای مدنی و دولت باشد.
از این منظر، جامعه مدنی نه امتداد دولت، بلکه عرصهای مستقل برای شکلگیری افکار عمومی و نقد قدرت است. بنابراین هرگاه دولت خود طراح، تنظیمکننده، مجری و ناظر فرآیند مشارکت باشد، این پرسش به وجود میآید که آیا هنوز میتوان از مشارکت مستقل سخن گفت یا آنکه با نوعی مشارکت هدایتشده و دولتمحور روبهرو هستیم؟
در حالی که مشارکت واقعی زمانی شکل میگیرد که نمایندگان جامعه مدنی، جوامع محلی و نهادهای تخصصی در فرآیند سیاستگذاری، تصمیمگیری، اجرا و ارزیابی نقش موثر و برابر داشته باشند. تجربه سالهای اخیر نیز نشان میدهد در بسیاری از کارگروههای مدیریت پسماند و سایر شوراهای مرتبط، حضور تشکلهای مردمنهاد بیشتر جنبه مشورتی داشته و تصمیمات نهایی توسط دستگاههای اجرایی اتخاذ شده است.
هرچند در متن دستورالعمل بر مشارکت تشکلهای مردمنهاد تاکید شده است، اما نحوه انتخاب نمایندگان آنها، مرجع انتخاب و سازوکار تضمین استقلال آنان به روشنی بیان نشده است. این ابهام میتواند زمینه مداخله دستگاه اجرایی در انتخاب نمایندگان را فراهم کند و استقلال جامعه مدنی را تحت تاثیر قرار دهد. در بسیاری از شبکههای بینالمللی، نمایندگان توسط خود اعضای شبکه و از طریق سازوکارهای داخلی انتخاب میشوند و دولت نقشی در این فرآیند ندارد.
ترکیب شورای مشارکت نیز با اهداف مطرحشده در دستورالعمل همخوانی کامل ندارد. اکثریت اعضای شورا را مدیران و مسئولان سازمان محیط زیست تشکیل میدهند و سهم نمایندگان تشکلهای مردمنهاد، دانشگاهیان، انجمنهای علمی، متخصصان مستقل، جوامع محلی و بخش خصوصی مسئولیتپذیر محدود است. همچنین جایگاه مشخصی برای نمایندگان روستاییان، کشاورزان، صیادان، عشایر و سایر بهرهبرداران محلی پیشبینی نشده و نحوه انتخاب نمایندگان تشکلهای مردمنهاد نیز شفاف نیست. چنین ترکیبی موجب میشود شورا بیش از آنکه یک نهاد مشارکتی باشد، ماهیتی اداری پیدا کند.
از سوی دیگر، در دستورالعمل مشخص نشده است که اگر واحدهای سازمانی یا مدیران از اجرای مصوبات شورا یا مفاد این دستورالعمل خودداری کنند، چه ضمانت اجرایی وجود خواهد داشت. صرف تصویب قوانین و دستورالعملها، بدون پیشبینی سازوکارهای نظارتی و ضمانت اجرا، نمیتواند به تحقق اهداف منجر شود. موضوع شفافیت مالی نیز نیازمند توجه بیشتری است.
در متن مشخص نشده است که حمایت مالی از تشکلهای مردمنهاد بر چه اساسی انجام میشود، اعتبارات چگونه توزیع خواهد شد و معیار انتخاب پروژههای مشارکتی چیست. تجربه بسیاری از کشورها نشان میدهد که انتشار عمومی فراخوانها، معیارهای ارزیابی، نحوه تخصیص منابع و گزارش هزینهکرد، نقش مهمی در افزایش اعتماد عمومی دارد. اگرچه در بخشهایی از دستورالعمل به اطلاعرسانی اشاره شده، اما انتشار عمومی دادههای محیطزیستی، گزارشهای پایش، مجوزها، قراردادها و گزارشهای ارزیابی اثرات زیستمحیطی بهعنوان یک الزام مشخص پیشبینی نشده است.
این در حالی است که با وجود قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، هنوز بخش قابل توجهی از اطلاعات محیطزیستی به صورت عمومی منتشر نمیشود. دسترسی آزاد شهروندان به اطلاعات محیطزیستی یکی از حقوق اساسی مردم و از ارکان حکمرانی مطلوب به شمار میرود. بهصورت کلی باید تاکید کرد که وظیفه اصلی دولت تصدیگری و هدایت جامعه مدنی نیست، بلکه فراهم کردن زیرساختهای حقوقی، نهادی و اطلاعاتی برای مشارکت آزاد، مستقل و مسئولانه شهروندان است.
دولت فقط باید چهار کار اصلی انجام دهد: تضمین آزادی تشکلها و اجتماعات، تضمین آزادی رسانهها و گردش آزاد اطلاعات، شفافیت و انتشار دادههای عمومی، پاسخگویی و پذیرش نظارت عمومی. اگر این چهار رکن وجود داشته باشد، جامعه مدنی خودش شبکه میسازد، نماینده انتخاب میکند، مطالبهگری میکند و مشارکت شکل میگیرد.